国企改制 流程是关键

　　高效率地制订合“法”(法律、法规、规范性文件)、合“情”(企业实际情况)、合“理”(理论创新)的改制方案，并确保其顺利实施，是改制企业追求的上善之境。但是，如何达到这一境界呢?风靡工业领域的ISO9000质量认证制度启示我们：以正确的生产流程保证生产合格的产品，即通过程序的正确保障结果的正确。司法审判中，也有通过程序正义确保实体正义的要求。

　　有鉴于此，笔者在改制方案设计与辅导实践中，十分重视对改制流程问题的研究，并进行了如下总结：

　　成立改制工作领导组织

　　国有企业要进行改制，按照常规，一定要搞一个领导小组，或称"改制筹备工作组"或"改制工作委员会"，由一把手担任组长，班子其他成员担任副组长及组成人员;领导小组下设办公室，中小企业多将改制办公室具体设在公司办公室或企业管理办(部)，由公司办或企改办的负责人担任改制办的主任，并由企业其他核心部门、有关部门的负责人担任改制办的组成人员。

　　这种方式和国有企业长期以来的决策体制、决策方式是相适应的。能够在一定程度上体现集体决策，原本无可厚非，只是公司类似的领导小组过多，如综合治理工作领导小组、安全生产领导小组、计划生育工作领导小组，甚至国家安全工作领导小组，多采取类似方式加以组织。一把手"兼职"过多忙不过来，只好委托给公司办、企管办的负责人;后者只得穷于应付，很难将工作落到实处。

　　如果有条件，建议尽可能设立专门的改制办或改制工作部，专门负责政策研究、制订方案、宣传策划、操作实施。

　　开始设计改制方案

　　企业由专门的改制工作部门，或委托具有丰富实践经验的咨询机构设计改制方案，按照框架方案、预案、初步实施方案、正式实施方案的步骤，限定时间、稳步推进。

　　本流程的潜在前提是：本企业获得的自行制订方案的许可。否则，公司的改制工作领导小组就成了“配合改制工作领导小组”。

　　改制中，由哪一主体负责制订方案，则对于该主体更为有利。因此，抓住机遇、提前着手，争取“以我为主”制订方案，其意义十分重大。

　　清产核资、产权界定、资产评估

　　在改制方案中确定的基调的指引下，在合法的前提下把握合适的尺度进行清产核资，并委托有资质的资产评估机构进行资产评估。1991年之后，资产评估工作一直按照国务院发布的《国有资产评估管理办法》和1992年原国家国有资产管理局发布的《国有资产评估管理办法实施细则》执行。2001年，国务院办公厅转发了财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》，取消了政府对国有资产评估项目的立项确认审批制度，实行核准制和备案制，资产评估工作的“游戏规则”发生了重大变化。

　　当企业资本结构中并存多种性质的资本时，还应进行产权界定。

　　当企业国有净资产不足以支付改制成本时，还需进行土地评估。

　　该流程可以与方案设计工作同步进行。

　　宣教工作

　　充分发挥国有企业人事教育部门和党委、工会以及团委等组织机构善于宣传教育工作的优势，启动宣传机器，在干部职工中深入开展关于企业改制的宣教工作。

　　笔者在实践中发现：有的企业，职工之所以反感改制、甚至反对改制，相当部分情况是由于改制工作不透明、职工对具体情况不了解，因为误解而本能地加以反对。因此，以职工的权利与义务及其在改制前后的变化为中心，及时、深入地开展有关改制的宣传教育是一项十分重要的工作。

　　企业主要领导应当授权改制工作负责部门，负责协调企业的基层党组织、宣传部门、人事部门、工会等其他有关机构与组织，统筹开展改制宣教工作，有计划、有目的地稳步进行。

　　如果待改制企业的人数较多、机构庞大，为了提高宣传教育工作的效果，需要专门编制本企业的《改制工作白皮书》、《改制工作宣传教育纲要》、《改制问答》等。

　　沟通工作

　　不同的改制方案设计对不同的改制涉利主体的影响是不同的。但凡成功的改制，必具有两大条件，一为好方案，一为好协调。制订方案的过程就是沟通的过程。对职工，要寓沟通于宣教、寓宣教于沟通;对上级公司或政府及其职能部门、债权人以及其他涉利主体，更要开展经常性的、形式多样的沟通。

　　沟通的过程，既是增进感情的过程，又是帮助对方了解政策、理解方案的过程。对于上级公司、政府及其职能部门而言，首先面临的是能不能批的问题，这就要求企业必须掌握沟通的核心要点：他们是没有风险的;其次则为愿不愿批的问题，这一点则决定了方案的上行沟通过程又是一个感情沟通的过程。

　　职代会审议改制方案

　　2002年3月20日，中共中央纪委、中共中央组织部、中共中央企业工委、国家经贸委、监察部、中华全国总工会联合发布的《关于做好2002年厂务公开工作的通知》(中纪发[2002]5号)规定，“要切实做到企业重大决策必须通过厂务公开听取职工意见，并提交职代会审议，未经职代会审议的不应实施;涉及职工切身利益的重大事项，更应该向职工群众公开，职代会有决定权和否决权，既未公开又未经职代会通过的有关决定无效……企业领导人员违反职代会决议和厂务公开的有关规定，导致矛盾激化，影响企业和社会稳定的，必须认真追究其责任”。

　　2002年6月3日中办、国办联合印发的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》中进一步强调，企业重大决策问题必须实行厂务公开。所谓企业重大决策问题“主要包括企业中长期发展规划，投资和生产经营重大决策方案，企业改革、改制方案，兼并、破产方案，重大技术改造方案，职工裁员、分流安置方案等重大事项”，并且重申“企业领导人员违反职代会决议和厂务公开的有关规定，导致矛盾激化，影响企业和社会稳定的，要实行责任追究”。

　　但是，关于职代会审议的决定权问题，国务院办公厅在2003年11月30日转发的国务院国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》中发生了变化——文件“维护职工合法权益”部分规定，“国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会(当企业没有职工代表大会时——作者注)审议通过后方可实施改制”。

　　以上文件虽有一定矛盾，但至少改制方案中的职工安置方案部分必须经过职代会审议并且通过，否则整个方案便不能操作实施。

　　作为刚性规定，该流程必须遵守。

　　职能部门审核

　　职代会审议通过职工安置方案之后，在改制方案(全文)呈报当地政府之前，应当将方案中的重要部分分块保送有关部门审核把关。大部分地方的操作实践中，有关部门同意即可。但部分地方规定还须出具正式的审核意见，主要包括：

　　职工安置方案，其中包括参与改制的职工人数及其补偿金数额、支付方式，报当地劳动保障行政主管部门审核，并由后者出具审核意见;

　　国有资产处置方案，报当地国资委，后者出具审核意见;

　　国有土地处置方案，报当地土地行政主管部门出具审核意见;

　　调整劳动关系中职工安置备付金管理方案，报当地总工会出具审核意见。

　　以上部门出具的审核意见，将作为改制方案的附件呈报当地政府，并作为政府审批企业改制方案的依据。

　　呈报地方政府正式批复

　　将改制方案通过正常的行文程序呈报地方政府，等待批复。实践操作中，有些地方以企业上级主管部门的名义呈报改制方案。

　　为了方便政府会议研究，可以为全部呈报文件制作总目录，使方案正文及附件条理清晰、便于阅读。

　　凡是前期工作到位的，该程序就较为顺利。

　　有人提出，呈报政府的改制方案“宜粗不宜细”，其基本理由是：①负责审批的领导们太忙，看不过来;②方案越细，领导们提的问题越多。对于这种低估政府领导人工作作风与工作能力的看法是否成立姑且不论，仅从改制风险的角度分析“宜粗不宜细”地呈报改制方案潜藏着很大的风险——如果改制工作出现不稳定因素或不幸失败，必然追查是否依据改制方案及其批文实施改制的问题，凡是批复的呈报稿中未约定而又实施的行为，都将追究企业领导人的责任。

　　撰写改制方案配套文本

　　在改制方案报送职能部门审核、呈报政府批复期间，即可撰写改制方案的配套文本。

　　改制方案的基本配套文本包括：

　　①《职工身份置换协议书》(或曰《解除职工劳动关系暨经济补偿协议书》);

　　②《人员安置协议书》;

　　③《员工持股计划实施办法》;

　　④《股权融资暨投资主体多元化协议书》;

　　⑤《主辅分离辅业改制实施办法》;

　　⑥改制后企业的《公司章程》;

　　⑦《股东协议书》;

　　⑧办理公司登记系列文件;等。

　　其他配套文件包括：

　　⑨《人员安置托管协议书》;

　　⑩该地《城市(镇)供水(供热、供气)特许经营合同书》;等。

　　正式实施

　　在扎实的前列工作的基础上，严格依照改制方案及其批复，紧紧围绕资产处置和劳动关系处理两个方面的内容实施改制。

　　具体实施中，可以制定实施工作计划，有条不紊地逐步操作。

　　股东认缴股款或出资

　　根据改制方案设计的股权结构，愿意投资于改制后企业的外部投资者、经营者与职工按照股权结构认缴股款(股份有限公司)或出资(有限责任公司)。

　　股权认购需要一整套密切关联的法律文件。内部型股权融资中，首先由公司下发《股权认购申请书》或《出资申请书》，职工填写后上报给改制办公室;经确认，应当立即将身份置换补偿金部分办理转股或转出资手续，将职工的现金出资部分按照申请书规定的时间和数额要求职工当期出资。外部型股权融资中，则由外部投资者按照《直接融资协议书》约定的股权比例和时间要求办理入资手续。

　　重塑法人治理结构

　　依据《公司法》，在股款认缴或出资后30日内，有限责任公司就应该召开首次股东会议，股份有限公司又称之为创立大会。股东首先表决通过《公司章程》，之后依据《公司章程》选出董事、监事。选出的董事成员要对员工安置有明确交代，作好安抚工作，指明公司的发展方向。

　　之后，由全体董事组成的董事会推选董事长;经董事长推荐，董事会聘任总经理;经总经理推荐，聘任副总经理、财务负责人。

　　同时，由全体监事组成的监事会推选主席。监事会主席或称“监事长”、“理事长”等，责权相同。

　　变更公司登记

　　设立有限责任公司的自出资缴足之后30日内，设立股份有限公司的自召开创立大会之后30日内，根据《公司登记管理条例》申请注册登记。具体由全体股东指定的或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记。工商部门30日内进行审查，之后15日内给予回复。工商部门颁发《企业法人营业执照》之日是新公司正式诞生之日。

　　变更产权登记

　　企业改制所导致的法人主体的变化，必然导致其财产权属的变化。基于国家行政权力对大宗财产的控制需要，规定了大宗财产的权属变更必须通过在指定行政主管部门的变更登记才能生效，因此，为了确认企业改制引起的国有资产产权、土地使用权、工业产权等权属变化的法律效力，结束权属的不确定状态，应及时到国有资产管理部门办理占用、变动和注销国有资产产权的登记手续;到土地行政主管部门办理土地使用权的变更手续;到房地产行政主管部门办理房屋产权变更登记;到知识产权登记行政主管部门办理工业产权的权属变更登记。

　　转换企业经营机制

　　彻底转换企业的经营机制，一直是国有企业努力追求但在旧体制下终难实现的美好愿望。顺利改制之后，及时、彻底地转换经营机制，不仅是对国有企业在旧机制下运行方式的终结，又是新生之后发展的起点。新机制应当重点从两个方面着手，一为改革劳动人事制度，实行真正意义上的竞聘上岗;二为改革薪酬制度。

　　转换经营机制工作应权宜而为，不可因操之过急而引起职工的恐惧。

　　综上，按照以上专业流程操作国有企业改制，各程序之间有机衔接，企业可以在确保履行规定程序的前提下，根据本企业的实际情况和有关协调事务的顺利与否适当调整，或重点优先、或适当跨越，能够使改制行为实现合法、科学与高效率。