付一夫：“十五五”规划的六大政策发力点

　　会议围绕 “十五五” 规划编制议题展开深入研讨，而作为“十四五”规划收官与2035年远景目标衔接的关键节点，再叠加当前面临的国际格局深度调整、科技革命加速演进、国内转型压力等一系列复杂环境的挑战，此次“十五五”规划无疑备受关注，而规划当中可能的政策发力重点领域，不仅要为下一个五年乃至更长时间的经济发展方向定调，对于资本市场后续的走势和演绎同样具有指引效果。

　　那么，哪些领域将会成为“十五五”规划的重点关注对象呢?本文将对此进行梳理。

　　一、新质生产力：驱动高质量发展的核心动能

　　培育和发展新质生产力，已被明确列为“十五五”规划纲要的核心内容，并且成为贯穿经济社会发展全过程的核心任务。有关部门早就已将其纳入规划编制的核心研究范畴，并围绕科技创新、产业升级、制度构建等维度展开系统性战略部署。这一决策不仅是应对全球科技竞争格局演变的必然选择，更是突破国内经济发展深层次矛盾的关键路径。

　　科技创新体系建设层面，“十五五”规划或将着力构建“基础研究→技术攻关→成果转化”的全链条创新生态。在基础研究领域，创新资源配置机制将向“竞争性投入与稳定性支持相结合”模式转型，重点推进新型研发机构、新型研究型大学等创新载体建设，通过体制机制改革破除传统科研体系的制度性障碍。针对关键核心技术“卡脖子”问题，或将建立分级分类攻关机制，聚焦人工智能、量子信息等战略性前沿领域实施重大科技专项，同步推进科研成果评价体系改革，推动评价导向从论文数量向创新价值转变。在科技成果转化环节，或将重点打通“概念验证→中试验证→产业化应用”链条上的关键堵点，通过建设专业化技术转移服务体系、完善知识产权运营机制等举措，全面提升科技成果转化效能。

　　产业升级应用层面，“十五五”规划有望围绕传统产业数字化转型、新兴产业规模化发展、未来产业前瞻性布局三个维度进行全方位部署。传统产业领域，有关部门将大力推动智能制造技术的规模化应用，加速产业数字化智能化转型;新兴产业领域，将以人工智能产业化应用为核心，重点探索医疗健康、智能制造等场景的落地路径;未来产业领域，将聚焦量子计算、未来能源等战略前沿领域，构建“技术监测预警→创新孵化培育→应用场景验证”的全周期培育体系。而在农业现代化发展进程中，将因地制宜推进新质生产力培育，通过智慧农业装备研发、生物技术创新应用等方式，全面提升农业全要素生产率，为实现 2035 年农业现代化远景目标提供有力支撑。

　　制度保障体系构建层面，“十五五”规划或将建立跨部门协同治理机制，统筹整合财政、金融、产业等政策工具，设立专项引导基金支持新质生产力发展。同时，加快构建适应产业数字化转型需求的新型治理体系，针对人工智能等新兴领域可能存在的伦理风险，制定分级分类监管规则，实现创新发展与安全管控的动态平衡。

　　二、提振内需：从“政策刺激”到 “体系支撑”

　　近年来，有效需求不足已成为掣肘我国经济发展的突出矛盾。随着海外各方面形势不确定性的增加，客观上需要我国在提振内需方面进一步发力。预计“十五五”规划将继续着力推动扩大内需战略，并从短期政策工具向中长期制度性安排转型，构建起“投资→收入→消费”协同提升的动态循环体系，与新质生产力培育形成双向赋能、互促共进的发展格局。

　　扩大有效投资层面，“十五五”规划或将从多个方面发力：其一，优化投资结构，将“投资于物”与“投资于人”紧密结合，重点投向新型基础设施、城市更新、生态环保等领域，并更加注重投资效益;其二，创新投融资机制，深化政府和社会资本合作(PPP)模式应用，强化资本市场对投融资活动的协调服务功能，破除民间投资准入障碍。而重大工程项目管理上，将会更加科学统筹项目优先级与资源配置，配套制定系统的政策支持方案，确保项目顺利落地实施。

　　提振消费方面，“十五五”规划可能会采取“双管齐下”思路：生产侧，将持续深化供给侧结构性改革，加快推动生活性服务业提质增效，有序取消养老托育等民生领域不合理限制，积极培育新型消费业态;收入侧，则是着力完善收入分配制度，提高居民收入在国民收入分配中的比重，稳步扩大中等收入群体规模。此外，“十五五”规划还将通过稳定经营主体、保障就业岗位实现居民增收，同步健全社会保障体系，消除居民消费后顾之忧，实现共同富裕目标与内需扩大战略的有机统一。

　　区域消费市场布局层面，或将呈现“梯度化升级”特征：东部地区重点培育高端消费、沉浸式体验消费业态，以上海、浙江为代表的省市已在规划中明确发展方向;中西部地区着力挖掘下沉市场潜力，通过完善县域商业体系激发农村消费活力;东北地区则立足人口结构变化趋势，大力发展银发经济，推动银发消费与普惠养老服务体系建设协同发展，等等。

　　三、改革深化：破解体制机制障碍

　　根据官方安排，“十五五”规划期与二十届三中全会所部署的300余项改革任务的落实期存在四年重叠时段。在此期间，“十五五”规划将会与改革时间表进行深度衔接，聚焦重点领域，推出具有突破性的举措，通过制度创新，释放发展活力。

　　要素市场化改革方面，“十五五”规划将继续向纵深推进。土地要素领域，深化“三块地”(承包地、宅基地、集体建设用地)改革，完善跨省域补充耕地机制;劳动力要素方面，将进一步破除户籍壁垒，构建与人口区域布局演变相适应的政策体系;资本要素层面，健全多层次资本市场，优化政府引导基金运作模式，培育长期耐心资本;数据要素领域，加快确权定价试点工作，建立跨区域交易流通机制。而需要指出的是，“十五五”规划将有望推动各种所有制经济实现优势互补，通过公平竞争审查、要素平等获取等制度设计，破解民营企业发展过程中的瓶颈问题。

　　财税金融改革方面，“十五五”规划或将聚焦于效能提升。在财政体制方面，将进一步优化中央和地方财政关系，建立权责清晰、财力协调的机制，完善预算绩效管理体系;税收制度领域，推进消费税、房产税等改革，强化税收调节收入分配的功能。金融领域，深化利率汇率市场化改革，健全逆周期调节机制，充实宏观政策工具箱，加强预期管理，以有效应对外部冲击。而针对新经济领域，将提升对新经济组织、新社会组织的服务管理水平，完善新就业群体权益保障制度等等。

　　科技创新体制改革方面，“十五五”规划将更加突出协同高效。包括打通教育、科技、人才发展过程中的堵点与卡点，建立科教融汇、产教融合机制，强化高校与企业的创新协同等等。与此同时，有望进一步优化国家战略科技力量布局，分类推进科研院所改革，营造培育独角兽企业的创新创业生态，旨在“十五五”期间形成一批具有全球竞争力的创新型企业集群。

　　四、民生呵护：回应群众关切的精准施策

　　为应对人口老龄化加剧、公共服务资源配置失衡等现实挑战，“十五五”规划明确将“建设民生大国”列为重要的发展目标，并将通过系统性制度设计与精准化政策部署，着力构建高质量民生保障体系，推动发展成果全民共享。具体将从以下维度实施战略布局：

　　首先，优化“一老一小”服务体系，健全全生命周期保障网络。

　　在养老服务领域，以构建普惠性服务供给体系为导向，重点推进县乡村三级养老服务网络标准化建设，深化医养结合服务模式创新;同时，积极培育银发经济新业态，加快适老化产品产业集群培育。在婴幼儿照护方面，将通过进一步扩大普惠托育服务供给、完善生育支持政策体系，有效降低家庭养育成本。根据有关规划目标，到2030年普惠托育服务体系基本建立，支持保障政策基本健全，公建托位数量明显增加，托育服务能力和质量显著提升，家庭托育成本有效降低，基本满足群众普惠托育服务需求。

　　其次，深化医疗教育领域改革，推动优质资源均衡配置。

　　在医疗卫生领域，“十五五”规划或将持续推进国家区域医疗中心建设，完善分级诊疗制度，深化药品和医用耗材集中带量采购改革，切实降低群众医药负担。同步加强公共卫生体系建设，全面提升重大疫情和突发公共卫生事件应急处置能力。教育领域则以服务新质生产力发展为导向，深化产教融合、校企合作，重点加强职业教育与产业需求的精准对接，加快前沿学科建设，构建基础教育、职业教育、高等教育有机衔接的现代教育体系。

　　最后，完善社会保障制度体系，夯实共同富裕制度基础。

　　“十五五”期间，政策层面将有望通过实施全民参保计划，扩大社会保险覆盖范围，健全灵活就业人员参保机制，深化养老保险全国统筹制度改革。同时，建立基本公共服务均等化阶段性考核机制，推动教育、医疗等优质资源向农村地区和中西部地区倾斜，着力缩小城乡、区域间公共服务差距。深化收入分配制度改革，完善再分配调节机制，持续扩大中等收入群体规模，筑牢共同富裕的物质基础和制度保障。

　　五、开放合作：重塑内外联动发展格局

　　在复杂严峻的国际环境下，“十五五”规划将坚定不移坚持扩大对外开放，推动开放从“边境开放”向“制度型开放”升级，构建多元稳定、互利共赢的开放合作新体系。

　　其一，对外开放的领域和层次将不断拓展提升。

　　在“引进来”方面，“十五五”规划或将加强引资、引技、引智有机结合，进一步扩大市场准入范围，特别是加大服务业领域开放力度，着力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。而在“走出去”方面，将支持企业在海外设立研发中心和生产基地，积极参与国际大科学计划和大科学工程，提升我国在全球创新资源配置中的话语权和影响力。区域开放布局更加均衡，东部地区侧重高端开放平台建设，中西部地区打造内陆开放型经济试验区，东北地区深化对俄合作，向着更高水平、更深层次发展等等。

　　其二，制度型开放将成为对外开放的核心方向。

　　“十五五”期间，我国将会更加主动对标国际高标准经贸规则，在知识产权保护、竞争政策、数据跨境流动等关键领域深化改革创新，推动我国规则、规制、管理、标准与国际通行标准全面接轨。持续扩大区域自贸协定网络，高质量共建“一带一路”倡议，深化与上海合作组织、金砖国家等多边合作机制，积极构建新型国际关系。

　　其三，国内国际双循环将更加畅通高效。

　　通过扩大优质商品和服务进口，满足国内消费升级需求;优化出口产品结构，提高高附加值产品出口比重，大力发展跨境电商等外贸新业态。依托我国超大规模国内市场优势，吸引全球产业链高端要素集聚，同时鼓励企业通过海外布局拓展国际市场空间，形成“国内国际双循环相互促进、协同发展”的新发展格局。

　　六、绿色转型：从目标引领到实践落地

　　在“双碳”目标引领下，“十五五”规划或将把绿色转型从发展理念进一步转化为具体实践，继而构建“政策→技术→市场”的协同推进体系，实现生态环境保护与经济高质量发展的有机统一。

　　政策支持体系有望迎来进一步完善和细化。例如，自然资源部门将重点围绕国土空间优化布局和战略性矿产资源保障，深入研究稀土、锂矿等关键资源的供给保障策略，同时大力推进生态修复工程和荒漠化综合治理。生态环境部门将持续深化重点行业超低排放改造，完善全国碳交易市场运行机制，推动能源消费双控向碳排放双控平稳过渡。财政政策将加大对绿色产业的支持力度，不断健全绿色金融标准体系，引导社会资本向低碳发展领域有序流动。这些政策措施将形成约束与激励相结合的政策导向，从而有力推动绿色低碳转型目标的实现。

　　技术创新将为绿色发展提供核心支撑。“十五五”规划将集中力量开展关键技术攻关，提升新能源消纳和存储能力。传统高耗能产业将通过技术改造降低碳排放强度，新兴绿色产业将加快实现规模化发展，形成“减碳技术创新+绿色产业发展”的双轮驱动发展模式。在工业领域，全面推行绿色制造体系建设;在建筑领域，大力发展超低能耗建筑;在交通领域，加速推进新能源汽车替代，构建覆盖全行业的绿色发展模式。

　　循环经济将成为经济发展的重要增长点。在资源利用环节，将大力推进生活垃圾分类和再生资源回收利用体系建设，提高矿产资源综合利用效率;在产业发展层面，培育建设循环经济产业园区，推动企业间物料循环利用和能源梯级利用。在城市更新和乡村建设过程中，全面融入绿色发展理念，打造宜居、韧性的生态空间，推动生产生活方式向绿色低碳转型。

　　结语：以系统思维推动高质量发展行稳致远

　　“十五五”规划可能重点发力的六大领域，彼此相互支撑且有机统一：新质生产力是核心动能，提振内需是重要支撑，改革深化是制度保障，民生呵护是价值归宿，开放合作是活力源泉，绿色转型是必由之路。而这些政策部署不仅致力于破解当前经济社会发展中的瓶颈问题，更着眼于实现 2035 年基本实现社会主义现代化的长远目标，意义深远。

　　接下来，在二十届四中全会的战略指引下，“十五五”规划的实施还需把握三个关键：一是强化政策协同，避免领域间政策冲突，形成“1+1>2”的效应;二是突出因地制宜，东部、中部、西部根据比较优势差异化落实任务，如上海聚焦科技创新高地、浙江推进共同富裕示范区建设;三是注重动态调整，建立规划实施评估机制，应对国际形势变化与国内发展新情况。如此方可助力我国在高质量发展轨道上稳步前行，在百年变局中牢牢掌握发展主动权。

　　(本文作者介绍：星图金融研究院消费金融研究中心主任、高级研究员，硕士研究生导师，中国社科院管理学博士，专注研究消费零售、数字经济、产业经济等领域。)