■ 四川省社会科学院 何敬

　　一、电信行业垄断现状及立法背景

　　(一)电信行业垄断现状

　　近年来，电信行业长期存在的市场割据、交易壁垒、政企不分、强制交易等一系列行为，成为电信市场改革路上最大的障碍。当下，在全面深化改革进入深水期的历史关键阶段，消除以电信为首的国计民生行业市场中存在的行政垄断现象迫在眉睫。

　　打破电信行业的垄断，不仅要考虑发挥其经济层面上的市场基础性作用，更要充分发挥国家宏观调控的作用，出台专门相关法律政策，在垄断审查机关的确定、垄断审查程序的完善以及垄断行为的法律规制等各个方面做到有法可依，有法必依。

　　根据2016年年末三大电信运营商发布的运营数据，在移动用户数量方面中国移动占有市场份额64.3%，中国联通，中国电信分别占有19.9%与15.8%;而在固话及宽带运营方面，中国电信和中国联通占有该领域市场份额共89.4%，基本形成了双分天下，南北对抗的态势。随着人民生活水平的提高，对于电信服务质量提出更高的要求，而在电信行业市场中，因为其严格的市场准入机制，社会资本难以进入电信市场，三大电信运营商在移动用户、固话、宽带服务等方面均呈现出相关市场上的垄断，设置市场壁垒，严重损害消费者的权益。

　　(二)立法背景

　　针对以上电信行业垄断现象的出现，2007年8月30日，第十届全国人大第二十九次会议通过《反垄断法》，并于2008年8月1日起正式施行。《反垄断法》的颁布率先表明国家对于反垄断的决心与态度，确立了反垄断的重要作用及地位，在滥用市场支配地位，经营者集中等市场垄断形式反垄断法都做出了明确规定。但由于《反垄断法》对于垄断审查机关的确立、垄断审查程序等内容有所缺失，使该法律并没有发挥其最大的效用。而电信市场长期存在的垄断局面并没有因为《反垄断法》的颁布而有改变的趋势，反而因为世界经济一体化的不断推进，电信市场资本的进一步集中，电信行业的垄断有愈演愈烈的趋势。

　　电信行业市场经历了2008年左右的电信六巨头时代，再到南北拆分案后的三足鼎立，电信行业垄断程度不断加剧。其间，电信市场还历经了一系列拆分重组，强烈冲击了电信市场的正常竞争秩序，这也直接导致了2012年前后电信市场混乱现象的出现。2014年12月4日，商务部在《关于经营者集中附加限制性条件的规定》特别提到了电信市场中长期存在的经营者集中现象，这在一定程度上缓解了当时电信市场的混乱现象。但在监管机构的独立性没有得以确立，以及监管力度得不到保障的情况下，商务部出台的这一法规并不能直接有效解决电信行业内部存在的垄断问题。只有对电信行业进行大刀阔斧的体制改革，并匹配以完善的法律制度进行法律规制，才能根本消除电信行业存在的行政垄断现象。

　　二、电信行业垄断的危害

　　(一)资产流失

　　电信行业垄断局面的形成所带来的恶性竞争继续升级，将会造成更多的资产流失，主要表现为基础性设施重复建设成本的流失，技术创新滞后所带来的成本浪费以及市场壁垒所带来的消费者权益损失。

　　电信行业经历过数次拆分重组之后，由于对电信设施的分拆，耗费了大量的人力物力财力，造成了极大的浪费，而在此基础上，网络效率的低下，电信资源利用率的降低更是导致更多的资本流失。

　　与此同时，一些电信巨头为保全各自的利益，技术资本不共享。各大电信巨头对于核心技术的藏掖在一定程度上保全了各自相关市场的垄断地位，但从长远来看，并不利于整个电信行业的创新发展，在基本技术上研发上，造成了更多的开发成本上的流失。另一方面，因为电信相关市场壁垒的存在，最为明显的便是北方网通、南方电信这一格局的出现，使消费者的权益并不能得到有效的保护，这也大大降低了消费者的服务体验，同时消费成本大大增加，也造成了更多的消费成本流失。

　　(二)破坏市场机制

　　由于我国电信产业市场发展初期处于计划经济体制之下，市场活力不足，运营与监管一直处于政府公权力管辖之下。推行市场经济体制改革以来，市场经济尚不完善。电信产业属于新兴产业、高新技术产业，需要较大的沉没成本和规模效应，导致社会资本难以进入电信市场。此外，电信行业一直是在政府的严格控制之下发展的，剥离了其应具有的自然垄断属性，在自然垄断的面具之下，电信产业的行政垄断属性愈发明显，这极大地破坏了电信市场机制。最后，市场基础性调节作用没有得到充分发挥，国家宏观调控属性过于明显，两只手的作用失衡，也严重影响了电信市场的正常运行。

　　随着政治经济体制改革不断深化，国民经济飞速发展，人民生活水平不断提高，原有的电信行业基础服务已经不能满足人民日益增长的需要。国家在这种背景下近几年进行过数次电信行业改革，但究其本质均是自上而下的改革，忽略了市场，摒弃了市场在电信行业中的基础性调节作用。基于此原因，电信市场竞争机制一度被破坏并由此造成的电信垄断，随之产生电信资费高、服务质量差、阻碍技术进步等现象，成为电信业改革过程中不断催生的新问题。

　　三、打破我国电信行业垄断的建议措施

　　(一)立法先行及监管机制建设

　　一方面，加强立法。电信行业因为其本身具有资源密集型、规模经济性等特征，不同于其他同类型行业，需要立法机关推行具有较强针对性的专门法律来消除电信行业中存在的一系列行政垄断的现象。法国在1996年颁布《电信管制法》，韩国则在2002年出台了《电信基本法》，通过借鉴法国、韩国在电信立法的先进经验，建议加快推动《电信法》的出台，匹配上位反垄断法，真正发挥法律本身在规制电信市场中的引导规范作用。

　　另一方面，完善监管机制。政监一体化，监资一体化长期存在导致我国电信行业的监管体制有名无实，建议加快反垄断审查体制改革，出台具体法律法规以明确反垄断审查机构，依法落实权利责任制，促使政府机关主动的采取电信反垄断措施以维护电信行业健康发展。在明确监管机构的前提条件下，加强对监管机构的独立性进行有效的确认与保护，完善反垄断审查程序。

　　(二)完善电信市场准入与退出机制

　　在推进电信行业市场化完善电信市场准入机制过程中，一方面，应当在防止资本滥入的基础上逐步降低电信市场准入门槛，不断完善机构的运行模式，提高机构的工作效率。另一方面，吸引更多的社会资本进入电信产业市场，实现电信市场优胜劣汰，将电信行业纳入整个市场经济体制的大环境之中，鼓励市场竞争，推进电信市场资源优化配置，促进电信行业结构优化升级。

　　我国电信行业因为长期存在的行政垄断现象，并未建立完善的市场退出机制，对此，国务院2014年7月8日印发《关于促进市场公平竞争维护市场秩序的若干意见》中已经明确指出，电信市场未来的发展必须放开对于自然垄断性行业的竞争业务，大力减少行政审批事项，禁止变相审批，打破地区封锁和行业垄断，完善市场退出机制。该意见颁布后，在消除市场壁垒，提高行政审批效率上取得了一定成果，为了实现电信市场的优胜劣汰，需要更大力度的贯彻执行。

　　(三)非对称管制手段

　　非对称管制手段，要求电信行业主管部门在新时期电信行业改革过程中，一方面，对市场新进入者在市场份额划分、电信资费定价等方面予以政策上的支持，对处于不同市场条件下的通信经营者予以区别对待。另一方面，制定有利于新通信经营者的倾斜政策和法规，以更好地帮助新经营者更好地参与电信市场竞争，以求建立良好的优胜劣汰机制，促进创新技术的提高，提高电信普遍服务水平。

　　非对称管制手段在实施过程中，不能一味的强调保护市场新进入者的利益，还需要保护既有电信巨头的利益，以达到电信市场稳定的效果。在当前中国经济体制改革大环境下，类似于电信行业这种涉及国计民生的行业在进行市场体制改革的过程中，首先一定要协调好各方竞争者的利益，在追求市场稳定的前提下，逐步提高整个电信市场的有效竞争力;其次要保护基础市场，鼓励开拓市场，将整个电信行业纳入整个市场经济体系之中，实现公平竞争，良性竞争秩序的建立。