■ 四川省社会科学院法学研究所 李公科

　　燃气特许经营权的相关立法起步较晚，法律规范体系尚处于逐步完善阶段，目前理论纷争与实务纠纷较为复杂。亟需尽快完善相关立法，并整合行政手段与司法手段，确保燃气特许经营权的授予、取得与实施依法、规范进行。

　　一、燃气特许经营权纠纷的背景分析

　　1、立法不完善

　　以《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实施为标志，燃气特许经营权法律规范体系已经逐渐形成。但尚存在以下不足：

　　1.1法律规范效力层级较低

　　除《城镇燃气管理条例》之外，其他皆为部门规章及地方性法规，效力层级较低;不同层级、不同地区的规定之间内容不统一，不协调。

　　1.2法律规范内容不完善

　　现有规范主要从操作层面考虑，而对燃气特许经营权的权利性质、权利内容界定不够清晰，未能确定燃气特许经营权的独占性、排他性权利属性，不仅导致理论上的纷争，也导致实务中争议频发。

　　1.3法律规范对历史遗留问题与发展性问题规制不够

　　现有规范对于燃气特许经营权纵向发展的历史遗留问题与前瞻性问题缺乏考量，比如：(1)新的规定对此前经营行为的溯及力问题未予明确;(2)对特许经营权授予的有偿、无偿性未作规定，导致实务中地方政府千差万别的操作方法，法律规制的空白实际上授予地方政府过大的自由裁量权;(4)对不同层级政府授予燃气特许经营权的管理权未作明确规定，实务中已经发生不同层级政府将相同区域燃气特许经营权授予给不同经营者并酿成纠纷的案例。

　　2、新的宏观经济形势下的利益博弈

　　目前，处于宏观经济下行期，而燃气产业以其稳定回报、稳定现金流等优胜特征，受到了资本的热捧，市场掀起了一轮并购燃气产业的热潮。在原有区域，因时日较久，行政区域更迭，或者因为经济开发区的设立、大型生产企业的上马导致燃气利用空间更大，原有区域的争夺也日趋激烈。其中既有合乎公共利益与法律规定的区域整合与调整，也有新势力寻机进入以分得一杯羹，甚至不乏地方政府出于自利动因的“一女二嫁”，将已经授予的燃气特许经营权区域再次授予给第三方，导致市场争议频发。

　　二、燃气特许经营权纠纷的类型分析

　　实务中，燃气特许经营权纠纷日渐多发，主要类型包括：

　　1、地方政府与原有燃气经营者之间的纠纷

　　原有燃气经营者进入市场较早，燃气市场尚处于初步发展阶段，竞争尚不充分，燃气经营多以政府招商引资引入投资企业，燃气特许经营权为无偿取得，并且一般未约定期限。随着燃气市场蛋糕做大及相关立法的完善，一来可能因为原有燃气经营者难以满足地方经济发展需要，二来因为地方政府的自利动机，地方政府或以燃气特许经营权在取得程序、方式、内容等方面存在的不规范为由，对原有燃气经营区域进行调整、分割，致使地方政府与原有燃气经营者之间产生纠纷。

　　2、新进燃气经营者与原有燃气经营者之间的纠纷

　　新进燃气经营者的进入路径主要包括主动进入与政府引进两种，新进燃气经营者在品质上良莠不齐，但概以获得燃气市场份额为主要目的。新进燃气经营者的进入，势必会割占原有燃气经营者的经营区域、业务领域及市场份额，从而酿成争议与纠纷。

　　3、燃气特许经营权拍卖中的纠纷

　　目前，以竞争性方式取得燃气特许经营权逐渐成为市场主流，地方政府有偿拍卖燃气特许经营权逐渐成为授予燃气特许经营权的普遍方式。在燃气特许经营权拍卖过程中，报名条件的设置，拍卖程序的安排，特许经营权的定价，燃气经营者的选定等事项，都日渐成为引发争议的焦点问题。其间既有竞买者之间的争议，也有竞买者与政府之间的争议。

　　三、燃气特许经营权纠纷的解决路径分析

　　1、立法完善与立法统一是当务之急

　　解决前述问题，当务之急是完善燃气特许经营权立法。其一，应当提高立法层级;其二，应当统一立法，避免众多地方立法的地方保护倾向及内容冲突;其三，应当完善立法内容，增强可操作性，同时提高立法适用的弹性与包容性。

　　2、地方政府严格自律，依法办事

　　现有燃气特许经营权纠纷中，地方政府多为争议当事方，其原因在于地方政府直接或间接地参与了燃气市场的利益分配与争夺。这势必出现地方政府“既当运动员又当裁判员”，其市场监管、利益平衡、纠纷协调、矛盾化解等行政职能难以有效发挥。鉴于此，地方政府不宜参与燃气市场的利益分配，不宜干预市场主体之间的正当竞争，更不能作为某方利益的代言人。同时，地方政府应当严格自律，依法办事，切实履行维护市场秩序的行政职能。

　　3、行政手段与司法手段统筹运用，互为支撑

　　燃气特许经营权纠纷，一般金额巨大，涉及的利益关系与法律关系较为复杂，并涉及到社会公众的用气保障与用气安全，纠纷的处理较为棘手。目前，燃气特许经营权纠纷在燃气主管部门与人民法院之间存在互相踢皮球的现象，容易导致纠纷久拖不决，争议扩大，甚至酿成群体事件。要改变前述局面，一是要充分发挥地方政府作为行政机关的调解功能以及行政裁决、行政处理功能，二是司法机关要充分发挥“权利保护与权利救济的最后大闸”的功能，三是行政手段与司法手段统筹运用，互为支撑，形成纠纷处理与纠纷裁决的强大合力，藉此维护燃气市场秩序的规范与稳定。