
在我国,全面、深入地讨论建设公共服务型政府,是最近一二年的事。建设公共服务型政府已经开始成为大家的共识,但是在某些认识方面并不一致。
到目前为止,政府主导型的经济增长方式积累了相当多的经济矛盾和经济风险。我认为,这种经济增长方式已经到了非改不可的地步。
我国的改革已近26年,但经济增长方式依然还是由政府主导。虽然大部分的商品市场和一般的要素市场都已经放开,但政府对资金、土地等重要生产要素仍然具有相当大的主导权。从这次的宏观调控中可以看出,土地的非市场配置仍然高达70%左右;在固定资产投资方面,政府,尤其是地方政府,还在一定程度上扮演投资主体的角色;在财政支出方面, 2002年,中央政府用于竞争性行业的投资比例为36.7%,有的地方政府高达50%以上;金融体制、基础领域基本上还是一个国有垄断、行政垄断的状态;在行政审批制度改革方面,这两年虽然大幅度废除了行政审批权,但是这次的宏观调控反映出来,某些重要审批权控制得更严,并且还有进一步加强的趋势。
从这几个方面看,我认为目前的经济增长方式在一定程度上还是政府主导的特点。政府主导在过去的20多年对经济增长起过重要的作用。问题在于到了今天,在我国初步建立市场经济体制框架的条件下,我认为这套增长方式是弊多利少。
一、各级政府的盲目投资和重复建设造成大量的经济矛盾和经济问题,尤其积累和加剧了我国的金融风险。
二、政府主导经济造成了低成本扩张,也造成了土地和资本价格的严重扭曲。
三、政府主导经济事实上是一种粗放型的经济增长方式,使经济效益总体低下。
四、政府经营城市、招商引资,导致权力寻租盛行、市场信用缺失,严重影响公平、守信的市场环境的形成。
五、政府单纯地追求GDP增长,严重忽视社会发展,造成经济社会发展严重失衡,由此积累的社会矛盾和社会风险已经对经济增长构成一定的威胁。
六、政府直接掌握土地等大量经济资源和部分干预微观经济活动的权力,使腐败问题难以得到解决。
改革到了今天,特别是从这次宏观调控的情况看,可以看出政府主导型的经济增长方式已经到了难以为继的地步,非改不可。
现在是否具备改变政府主导型经济增长方式的客观基础呢?我想通过三个方面的情况来说明这个问题。
一、 我国60%的GDP和70%的新增就业都是由民营经济提供的。就是说,在我国以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本格局已经初步奠定。
二、 通过25年的改革,尽管很多制度不完善,但是市场在资源配置中的基础作用的格局已初步形成。
三、 我国加入WTO,实行全面的对外开放,我国的贸易总量将超过日本,成为美、德之后的第三贸易大国。
这三方面的情况说明,我国的经济增长方式由政府主导向市场主导转变的客观基础已经形成。关键在于,我们要看到这样一个现实,增强我们改变这种增长方式的决心,以宏观调控为契机、以改革为主要途径,尽快改变已经不适应今天经济持续、快速增长的经济增长方式。
改变政府主导的经济增长方式,并不是说削弱政府的经济职能,而是政府履行经济职能的路径要改变,要适应今天经济发展对政府提出的要求,尽快实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变。
提供经济性公共服务是政府的主要经济职能。政府应当为企业、社会提供的经济性公共服务的主要内容是什么?我认为主要有四条:第一,政府通过有效的宏观经济调控和管理,为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境;第二,政府通过严格规范的市场监管,形成良好的市场环境,保持公平的市场竞争秩序;第三,经济信息是最重要的经济性公共服务,政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息;第四,政府要为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。前三项服务是政府应该提供的软件服务,第四项服务是政府应该提供的硬件服务。
我们的问题在于,对前三项重视不够。例如,海口机场刚建几年,现在还需再接1/3;首都机场刚运行的时候就发现已经不能满足实际需要;2002年北京刚公布了汽车的保有量是200万辆,可是不久就达到了250万辆。这说明我们的政府注重短期的事较多,而在中长期发展规划以及建立在这样一种科学预测基础上的有效管理方面是相当不足的。我们常常讲法国、英国的基础设施可以用一百年,可是我们一些城市的道路却常常用不了两年就得再次翻修。
政府是经济性公共服务的提供者,而不是直接的建设者。在基础设施建设方面,要努力引入竞争机制,使企业成为经济性公共服务的主要生产者。
我想用国家审计署刚刚公布的数据来说明这个问题。2004年,国家审计署对部分城市基础设施国债项目建设效果的审计表明,在被抽样审计的526个项目中,有四分之一的项目没按建设责任书或计划完成;在建成的320个项目中,有32个基本未投入运营,18个长期处于试运营或开开停停状态,另有69个运营项目未达到设计生产能力;供水项目的实际能力甚至只有计划能力的33%。大家知道,从中央财政到地方财政,有50%左右的资金是投入到了基础设施建设。2002年中央财政支出中有47.76%用于基础设施投资。近几年,我国实行积极的财政政策,几千亿国债也主要是用于基础设施建设。我想未来一二年、三五年,会对这几千亿的投资提出挑战。效益何在?我们怎样来偿还这种国债?政府提供经济性公共服务,是要真正引入一个透明的、开放的、公平的、公正的竞争机制,从而使基础设施的提供者和生产者严格分开,使政府能正确地履行自己在经济性公共服务中的职能。
要达到上述的目标,有多种条件:一是现在来看,有一个政府理念改变的问题。我们讲执政能力也好,讲政府的效率也好,首要的问题是政府要适应经济发展的需要,要为老百姓服务。政府的职能要根据不同时期、不同阶段而作出相应的调整。政府要根据经济发展环境,根据老百姓的需要来确立自己的职能。在政府责任理念方面,现在和过去有相当大的差距。二是以经济性公共服务为主体的调整涉及到政府自身利益。曾有官员对我说,你的观点很好。但他们也提出疑问:政府不抓经济建设,政府的利益何在,政府的利益何保。由此看来,由经济建设型政府转变为公共服务型政府,涉及到政府自身利益的调整。三是能力问题。要使经营性的国有资产向公益性的国有资产转变,以使得政府有更多的财政能力来从事经济性公共服务。
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