郭正模 马杰

　　四川省社会科学院经济研究所

　　十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。当前我国对发展混合所有制经济的主要关注点集中在国有企业改革以及建立现代企业经营制度方面，其目的一是打破国有企业垄断经营，加强不同所有制产权主体之间的合理竞争与决策制衡。通过引进市场机制和股权之间的制衡机制、主动积极地消除由长期垄断经营所导致的国有企业低效率、决策行政化等问题;二是增强国有经济对整个国民经济系统运行的控制能力。通过将国有资本投入到具有“杠杆效应”的行业中，以小部分国有资产的投入来带动大量民营资本的投入，起到“以一带十”的作用，促进我国经济结构合理化和国民经济的健康发展。目前石油、铁路等由国有资本垄断经营的行业已经开始允许民营资本进入，吸收民间资本发展壮大企业;同时也允许民间资本在企业和行业发展过程中分得一杯羹，实现让利于民与藏富于民。国有企业向混合所有制经济方向的发展，不仅是公有制的企业自身可持续发展的需要，也是推动民营资本与非公有制企业进一步健康发展的需要。

　　目前，学术界许多人将“混合所有制经济”理解为是一种股份制的经济形态，强调不同所有制的产权的混合及制衡关系。但是，从现代产权经济学的“产权束”或“产权簇”的结构角度上理解，混合所有制经济的本质应当是一种多元化产权的分离制度安排，其既包括产权束中的多元化所有权的“横向”结构，也包括产权束中的所有权与使用权、决策权、收益权、分配权等“纵向”产权的结构。因为股份制本身既可能是多种使使用权的产权结构，也往往是资本的所有权与使用权、经营权相分离的一种经济制度。产权经济学认为，如果多种性质的所有权相互制衡下的经营管理的运作模式的交易成本低于市场，则该经营模式就有利于提高经营的效率。反之，如果混合所有制经营的内部交易成本大于市场交易的成本，人们就会按照经济理性的原则选择单一的所有权的产权模式。

　　产权的本质是收益与福利的预期。产权制度的建立在于明晰与稳定利益主体的收益与福利预期，以提高企业等微观主体的经济活动以及整个社会的经济活动的效率。不合理的产权制度不仅有损于效率，也有损于公平。产权是由众多不同的可分离的权利构成的集合，在产权束中，所有权与经营权、使用权、决策权、分配权、收益权等往往处于分离状况。在现代市场经济体系中，除了小微企业和家庭的产权的分离性不高外，其他的企业的产权分离状态应当是产权制度的常态，而所有权与使用权、经营权、分配权等统一为一个主体的形态却往往是非常态。产权分离状态下的经营活动在多数情况下有助于经济资源利用效率的提高;也有利于其他所有权的经济资源的结合和参与有关的经济活动。例如上世纪八十年代我国农村改革的基本措施就是使农村集体土地的所有权与使用权发生分离，使家庭在取得了长期性的对集体土地的使用权的基础上，行使对家庭承包土地的经营权，再通过融合家庭的私有资金、生产资料和劳动力等产权要素，从而实现农业生产经营活动的运作和农产品等社会财富的创造。

　　从社会主义市场经济的产品与服务性质出发，与私人部门的私人产品不同，带有社会公益性质的部门为社会所提供的产品与服务具有明显的公共产品与准公共产品性质。其中一部分单位的经济活动可以相对独立地运行，不经过市场交易而直接为广大城乡居民或社会救助人群提供公共产品与服务。长期以来，我国主要以政府公共事业的非市场的运作形式为公众提供公益性质的服务，从事社会公益事业的部门、单位和企业及其活动一般以非盈利性生产、特殊经营活动和行政分配的方式，在政府的行政管理下运转。有关事业单位的运作资金基本由各级政府的财政来提供。由于传统的社会公益事业供给的产品与服务的覆盖面有限，类型单一，所以对于一些具有准公共产品性质的服务领域，纯公共财政投入的运作模式不能够适应社会需求的特征，难以满足不同类型人群的多种需求。带有一定社会公益性的行业与单位的产出的经济效益往往偏低。因此，在一般情况下，以盈利为目的的民间资本缺乏进入社会公益性行业的动力与参与积极性，需要在所有制结构和产权制度安排等方面有所突破，以解决社会公益性产品与服务供给市场化的一系列瓶颈问题。发展混合所有制经济和多元产权分离制度，对于带动民间资本进入具有社会公益性质的产业和部门，参与准公共产品的市场化供给活动，无疑具有积极的现实意义。我国经济已经进入新常态的发展阶段，前一阶段经济增长有利的“人口红利”因素正在快速消退。政府在提供社会公益产品与服务的工作中，完全可以在充分利用“人口红利”的残值的同时，通过产权制度改革与创新来获取新一轮的“改革红利”。其中养老机构等老龄产业的发展方面的潜力要求巨大。

　　进入21世纪以来，我国的经济与社会发展面临人口老龄化进程加速推进的严峻挑战。为了应对可能出现的老龄化人口陷阱，政府提出大力发展老龄产业的战略决策。对此，积极推行混合所有制经济或多元化产权分离制度的老龄产业被提到各级政府工作的议事日程。老龄产业是一个以“夕阳”人群为服务对象的“朝阳”产业，由于需求的激增而已经步入快速成长的时期。老龄产业是以老年人为供给对象，以养老服务为主要内容，主要通过市场化运作配置养老资源，以市场交易方式向老年人提供商品和服务，由老年人口的需求为导向与拉动的综合性产业。然而相比较于信息产业等其他新兴的产业，老龄产业的经济再生产能力处于相对弱势的地位和状态，因此被称之为“弱质产业”，其特征主要表现为：老龄产品和服务市场的有效需求不足，投资回收慢和盈利水平偏低等方面。同时，由于老龄产业所提供的产品和服务具有较为明显的准公共产品的性质，其社会公益性质也较为明显。因此，政府作为社会准公共产品的供给方之一，在积极引导民间资本参与老龄产业发展的过程中，需要提供产权制度建设方面的支持和弱质产业政策方面的扶持。老龄产业的社会公益性特征，也为在老龄产业，尤其是老龄护理服务业中发展混合所有制与实现多元化产权分离制度提供了政策基础。

　　从养老机构发展混合所有制经济的角度出发，可以发现，以养老院、养老公寓等为代表的老龄护理服务业是实现老龄人口机构养老模式的重要产业形式。长期以来，我国主要采取政府举办的老龄护理服务事业的模式，由政府的民政部门直接承担养老院相关产品及服务的生产及供给。但是随着城乡人口老龄化进程的加速，由政府兴办的养老院入住容量和服务类型远远不能满足社会的实际需求。但是按照原有模式扩大有关机构的入住规模又必然会扩大政府财政支出规模，加重财政负担，也无法经济、有效地为多种类型的老人提供相关产品及服务。对此，根本性的出路之一在于通过发展混合所有制经济的方式，将民营资本引入到社会公益性老龄事业中来，建立混合所有制性质的老龄产业，实行老龄事业与老龄产业的有机结合。具体措施是将纯粹公有制的福利院、养老院转变为公私共有，混合经营的模式。引入民营资本后扩大服务规模和经营范围。收益按照股份制进行合理分配。也可以通过政府投资建立新的养老院或养老公寓，再通过招商引资方式引进民间资本后组建股份制的混合所有制经济的养老机构。养老机构的混合所有制经济模式一方面可以减少政府财政投入的负担，提高了国有资本的引导作用和利用效率，另一方面也相应扩大了老龄服务机构的相关的产品或服务的市场供给，可以更多地利用市场机制较为有效地满足广大非社会救助老人的多类型的需求。在当前养老机构发展的实践中发现，但规范化、标准化的养老机构的建设需要进行大量的用地、设施等投资。其前期投入成本高昂，尤其是土地成本、建设成本等，成为目前老龄产业发展的“瓶颈”，民间资本难以解决土地等问题。在这种情况下，混合所有制经济的模式对解决这一问题提供了可行的途径。例如政府通过国有土地的划拨方式，以开发成本价入股参与混合所有制的企业经营。通过与私人资本、集体资本等共同建立股份制性质的老龄服务企业，从而降低了民营资本的进入成本，加快养老机构的建设进度和供给规模。在有关养老机构进入营业阶段后，政府投入的股份收入可以用于对有关养老机构的床位补贴和护理人员的工资社保补贴开支，以体现有关养老机构服务的社会公益性。发展到一定阶段后，如果经营取得正常的盈利，国有股份也可以考虑退出，使有关机构转变为民营企业性质。

　　从多元化产权分离制度安排的角度出发，老龄护理服务业除了采取不同产权共同投资的股份制的混合所有制经济模式外，还可以采取政府投资建设养老院、养老服务中心和养老公寓等机构，通过招标等方式转给私人机构进行承包经营、租赁经营与委托经营，即实行“公建民营”的发展模式。这里，养老机构的所有权与使用权、经营权实现分离，从而引导民营机构的私人资产与国有资产的使用权、经营权有机结合。国有资本通过前期基础性的、非持续性的投入即可创造长期的供给，有利于解决老龄化社会养老的供需矛盾;同时，养老机构所有权的国有资本性质有利于提高养老机构的公信力，从而避免了一部分因信任问题产生的床位“闲置”现象，提高养老资源配置的效率。政府通过将国有资产性质的养老机构整体租赁或承包经营，还可以避免政府部门直接参与市场性经营活动，对减少政府的公共服务人员编制的扩大和增加公共事务成本等方面都有积极的意义。