首先，它是由我国经济体制改革所引起的变化而产生的

　　市场经济条件下的商品经济是一种有规则的“交换”游戏，它的前提条件是必须拥有超过足够量的不同利益背景出资人的市场主体。我国由以全民所有制为基础的计划经济向市场经济转变的过程中，以交换为特征的商品经济取代了以调拨为特征的产品经济，并形成了国有企业中国有资产的所有权与经营权的分离。“经营者没有所有权，却有很大的操作权，而且这种操作权代替了所有者应该行使的权利”。政府作为出资人代表产生了对国有企业失控的困惑，企业经营者也有一种利益失衡的失落感。

　　国有企业在占据了大量的人才、资金、原料、市场、政策保护、行政支持等优势资源的情况下，其效率和对国民经济的贡献相对来说是不相称的。而在现有的改革思路的框架内，怎样解决国有企业的这些深层次问题呢?

　　同时，政府职能和产权制度也对国有企业改革的束缚提出问题的深层次原因。改革的实质是利益的再分配，它在某种程度上表现为政府部门与企业集团的利益分配问题。一方面政府掌握着行政权利，另一方面企业掌握着经营资源，其背后是对企业控制权的争夺。正是由于政府对国有企业出资人“到不了位”所导致的产权虚置的担忧，而现有的产权体制又不能实现国有企业“出资人到位”，所以客观上要求必须寻求一种“到位”的途径。因此，国有企业产权制度改革自然就成了国有企业改革的关键，成为“出资人到位”问题的一种解决方式。

　　我们探讨企业出资人到位问题，必须对其标准进行科学界定。因为目前，学术界对企业出资人到位的标准尚无统一的说法。因为界定这一标准需要通过对计划经济与市场经济条件下国有企业出资人情况不同，进行相应的比较才能获得结果。

　　在计划经济条件下，全民所有制占据着主导地位。在国有企业的利益关系中，国家、企业、职工的利益基本上是一体和一致的，因此不存在国有企业出资人到不到位的问题。

　　在市场经济条件下，由于发展商品经济的需要，国有企业对国有资产等生产要素的占有采取了法人财产权的形式，国有企业中的利益关系随之发生了变化，国家、企业、个人利益出现了分离，国有企业出资人“到位”出现了困难。

　　我们再来对比一下外资企业、私有企业、混合所有制企业和国有企业四种类型企业“出资人到位”的情况：其中外资企业和私有企业的产权是完全明晰的，其出资人也是完全到位的;在混合所有制企业中，产权明晰情况是不确定的，出资人各方到位的情况也是不确定的;与外资企业和私有企业的出资人到位的情况相比较，国有企业的产权是不够“明晰”，其出资人显然也是难以到位的。

　　通过上述比较，我们把企业出资人到位的标准可以归结为企业“资本人格化”。企业“资本人格化”包含两方面的含义：

　　一是企业出资人到位的实质是产权“归属清晰”;二是其本质规定是自然人主体到位，亦即人格化的资本主体到位。

　　出资人到位的特征主要体现为三个方面：1.产权可明晰到自然人主体。作为自然人出资设立的企业，其资本完全可以对象化为自然人，股东就是资本的对象化;作为法人出资的企业，其出资人也可终极追溯到自然人。2.出资人与所出资企业的利益和权利在对等的前提下是一致的。这主要体现在企业的收益权、经营损失、资产的处置权等方面完全由出资人按股份比例行使和承担。3.出资人完全能够承担所出资企业的责任，即有完全的民事行为能力，能够按照有限出资承担相应的民事责任。

　　显然，按照上述所分析的企业出资人到位标准和特征来衡量，出资人难以到位只是国有企业的部分现象。究其难以到位的原因主要有以下两个方面：一是国有企业产权不能明晰到自然人。任何机构或个人在国有企业中履行出资人职责的身份均为“出资人代表”，而“出资人代表”到位与“出资人”到位不是一回事。政府对国有企业经营管理者体现的是代表出资人对出资人“代表”的委托代理关系，并且是层层委托、层层代理。这种机制下的代理人出问题的可能性几率大。

　　二是没有人对国有企业承担终极责任

　　由于角色不清，形成了政府与企业在权责利上是一种可以你多我少或我多你少的“分配”关系，造成了政府与企业权责利界定的不清楚和严重不对等。一方面，国有资产管理部门形成了“管人管事管资产”的权利框架，而其又不是具有民事行为能力的独立法人，不能独立承担民事责任;另一方面，企业作为具有民事行为能力的独立法人，却无权决定企业的重大事项，没有完整的人事任免和资产处置权，同时又必须独立承担民事责任。按照通常的法理，在现实中这是很难做到的。国有企业由于正常经营过程中出现失误导致国有资产严重流失，企业负责人将承担刑事责任就是这种权责利的严重不对等的一个倒证。

　　因此，由于资本与自然人的紧密联系，使得国有资产管理部门作为出资人“代表”也难以承担国有企业的终极责任。

　　既然按照企业出资人到位的标准和特征来分析，我们很难找到国有企业出资人到位的可能性，那我们不得不变换一种思路来探讨解决这一问题的途径。

　　“国有企业出资人到位”到底有没有理论上的依据和现实的可能性﹖

　　众所周知，市场经济是以自由让渡及自由竞争为基础的经济，产权和所有权的明晰及自由让渡是市场经济的前提和条件。我国自上个世纪50年代中期开始进入以计划经济主导的时期，从而中断了这一前提和条件。并且经过长期的发展和积累，国有企业这一蛋糕已大得难以分割，使我国的市场经济回到其逻辑起点变得比较困难。

　　党的十六届三中全会关于推动国有企业产权制度改革的决定和近期外资开始介入国有企业产权制度改革的新动向打破了这一僵局。从理论上来讲，按照市场经济关于不同的市场主体的角色分工，政府不应直接组织生产参与竞争。

　　在这种由政府直接开办的国有企业占市场主体的绝大多数的情况下，由于所有的国有企业的终极所有者是一个利益主体，国有企业之间不存在实质上的交换关系。“国有企业和银行不具有独立的经营权，产权不具有排他性和可交易性”。国家用行政手段在国有企业与国有企业之间、国有企业与国有银行之间、国有企业与国有资产管理公司之间所进行的企业合并与分离、资产划转、债转股和呆坏账处理等就是一种实证。

　　因此，从这种意义上来讲，把国有企业称为“国有经济”或“公有经济”可能更为恰当。同样“国有经济”中的生产资料等各种生产要素，我们亦不能称其为“国有资本”，而应继续保留“国有资产”的说法。

　　进入社会主义市场经济以后，“国有经济”所存在的领域是否应当是非竞争性的，应该仅限于“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，一般性竞争领域退出。“国有经济”存在的目的是政府职能的延续和补充，只限于在提供公共服务产品、维护市场协调运转、参与国际竞争、保证国家经济安全等方面发挥作用。

　　在西方国家，“国有企业不是真正意义上的独立企业，而是特殊企业，政府要求国有企业让利于私有企业，以低价出售产品，以高价购进产品”。“国有经济”的价值取向主要不是经济目标即利润，而主要是社会目标，并由国家财政平衡盈亏。“国有经济”存在的主要形式应该是国有独资，必要的情况下才可以实行少量的控股。马克思在考察资本主义股份制时特别指出，股份公司制最大的制度漏洞在于，它使一部分人获得了拿别人或社会的财产去冒险而又不负责任的可能。在资本人格化的自然人主体到位的非公股份制公司中，这种制度的漏洞所带来的危害可以减少到最小;而在出资人不易到位的国有企业，这种资本的组织形式比较冒险。

　　目前，我国对国有企业实行的大面积股份制改造，包括管理层收购、掺股非公企业等，它作为一种现实和推进国有企业产权制度改革的需要，只能视作是国有企业逐渐退出的一种方式和过程，是由于回到问题的逻辑起点的过于困难所形成的一种过渡性现象。

　　对于“国有经济”的经营者可以借鉴法国、英国、新加坡等国的做法，把他们视作为政府准官员，通过法定程序、通过各级相应的人民代表大会遴选，并签订管理目标责任书，实行任期考核制。“国有经济”的管理方式应该是“政企合一”，因为“国企不是企业”，由政府出资兴办的“国有经济”不存在“政企分开”问题。“西方的国有制也同样存在政企不分问题，若要实现政企分离……要在产权关系上进行非国有制改造”。英国、德国、新加坡等国均是由财政部等政府部门直接管理“国有经济”。

　　那么，“政企分开”真正的科学含义是什么?

　　笔者认为应该是指政府不能直接开办以盈利为主要目的的企业，要将政府的社会管理和公共服务职能与一般的市场主体所拥有的经济职能分离开来。学术界存在的一方面担忧“出资人到不了位”，另一方面却大声疾呼要实行“政企分开”的悖论现象，是对“国有经济”与“企业”的混淆和对“政企分开”的科学含义曲解的表现。

　　大力发展非公有制经济是打破国有企业一统天下、培育占市场绝大多数的不同利益背景的市场主体的需要、是发展社会主义市场经济的历史必然。当“国有经济”退却到占市场主体和市场份额较少的特定领域的时候，政府才能真正从以“运动员”的身份直接参与市场经济的游戏中退出，回归到“守夜人”和“裁判员”的角色，集中力量行使好社会管理和公共服务职能。

　　基于上述对“国有经济”的分析，得出的结论应是，“国有经济”的性质是介于政府与企业的中间体，政府可以对其模拟企业进行经营管理。以“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”为特征的现代企业制度和《公司法》是否适宜“国有经济”?“国有经济”应单独立法予以规范?

　　目前，我国的国有企业改革已进入以产权制度改革为实质内容的攻坚阶段，改革将触及最深层次的产权问题，这也是国有企业改革能否继续推进和改革能否顺利达到预期目标的关键。

　　现有的国有企业的性质及其存在方式决定了其资本较难实现人格化，其出资人也很难到位。问题解决的惟一途径和方式应是进行产权制度改革，这也正是国有企业改革的实质内容。

　　我们应坚定地贯彻落实党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，大力推进国有企业产权制度改革和所有制结构调整，为培育大量而活跃的不同利益背景的市场主体，完善社会主义市场经济体制，发展社会主义市场经济奠定坚实的基础。