
由中国劳动和社会保障部与国际劳工组织共同举办的中国就业论坛不久前落下帷幕。此次论坛以“经济全球化、结构调整与就业促进”为主题,吸引了来自世界20多个国家的部长、政府官员、企业家和工会工作者以及相关的研究专家、著名学者400多名代表共聚北京,可谓盛况空前。正如国际劳工组织总干事索马维亚所讲的,这里发生的事件会影响到世界的每一个角落。这次论坛,中国以其在经济发展和社会进步方面取得的巨大进展和显著成就,使世界感受到在全球化进程中,作为世界上人口最多的发展中国家,中国在促进就业和消除贫困方面的示范作用和核心角色。记者通过论坛也从中感受到,处于经济转型期的我国企业的劳动关系发生了很多新的变化,新一届中国政府从宏观调控目标上也有重大变化并采取了相应的对策措施,以应对出现的新问题。现将论坛发表的相关资料及专家学者的有关转型期劳动关系方面的精彩演讲进行观点集纳,以飨读者。
经济转轨直接影响就业率和失业率变化
我国是世界人口大国,占世界人口总量的21.3%;也是世界上劳动力资源最丰富的国家,拥有7.51亿的包括就业人口、失业人口和现役军人劳动力人口,但同时也是世界上就业压力最大的国家。我国政府始终把解决就业问题、为庞大的劳动人群创造更多的就业岗位作为首要的发展目标并取得了举世瞩目的伟大成就。改革开放20多年为我国人民带来了更多的就业机会。然而进入20世纪90年代以来,中国的就业能力迅速下降,尤其是90年代下半期,正规部门的就业人数大幅度下降,尽管非正规部门就业人数迅速增长,但专家指出,我国就业增长变缓的趋势目前不会改变,这是由于我国经济增长模式变化的结果。
清华大学胡鞍钢教授通过对转轨期经济增长模式的研究分析发现,改革开放以来,我国经济增长的模式并不一致,从经济增长与就业增长的关系来看,分为两个阶段:第一个阶段是在1978—1989年期间,属于高经济增长与高就业增长模式,GDP增长的就业弹性系数为0.315。第二个阶段是从20世纪90年代后半期到现在,属于高经济增长与低就业增长模式,这个时期GDP的就业增长弹性系数为0.112。这反映出进入20世纪90年代中国经济增长模式从高就业增长向低就业增长的转变。胡鞍钢在出席中国就业论坛所作专题报告上指出,上世纪80年代中国创造的就业岗位曾达到高峰,劳动力人口比重在1982年时占60%,农村劳动人口占到70%。进入90年代中国的就业增长率明显下降。而过去的5年则是中国就业增长率达到最低、最慢水平,同时也是经济增长在世界上最快的年份。他还指出,资本增长过快、经济高速度的增长,并不一定是有效率的,甚至可以说是低效率的。1992年至今,由于资本的急剧深化,少吸纳了2.5亿至3.3亿人口的就业,国有比重下降过快使失业处于高峰点,转轨直接影响就业率和失业率的变化。
转型期企业劳动关系的变化
据论坛中发表的由劳动和社会保障部科研所编写的就业蓝皮书《2003—2004年:中国就业报告》显示,由于我国经济体制、结构和增长方式的三大转变即从计划经济体制向市场经济体制转变;从城乡二元经济结构向一元经济结构转变;从粗放型经济增长方式向集约型增长方式转变,带来了当前我国劳动关系的五大变化,这就是:
第一、国有企业劳动关系的基本格局由原来长期的、固化的劳动关系逐渐向相对松动的劳资关系转变;随着国有经济战略性调整力度的不断加大,在净资产占全国国有及国有控股企业净资产70%的4371家国有大中型骨干企业中,已有3322家进行了公司制改革,改革面达到了76%;在全国国有小型企业中进行产权多元化等改革的达到86.1%;多数国有中型企业也进行了不同程度的企业制度改革。这些国有企业在改革产权等项制度的同时,大都对原来的劳动关系进行了调整,逐步解除、终止或变更原有企业的劳动合同,重新签订新的中、短期劳动合同,改制后的企业不再对员工承担无限责任,员工也从“企业人”变为社会从业人员,原有固化的、权利义务模糊的劳动关系逐渐让位于相对松动的、企业与员工双方权责对等明确的劳资关系。
第二、由再就业困难的下岗职工、失业人员和农民工组成的相对弱势的劳动关系群体初步形成;1997年以来,国有企业累计下岗2800多万人,虽然大部分已经重新找到了就业岗位,但随着近年来再就业率的下降,一些年龄偏大、技能偏低的下岗职工和失业人员日益再就业困难的劳动者主体,在劳动力市场上处于明显的弱势地位。与此同时,随着城市化进程的加快和城乡就业壁垒的打破,越来越多的农村劳动力进入城市寻找就业机会,约有1.5亿多农村富余劳动力需要转移,而且绝大部分将进入低技能、低收入的就业市场。由于此类劳动力的供给远远大于需求,农民工在劳动力市场上也处于明显的弱势地位。上述人员为了在竞争中获得一个普通的劳动岗位,往往不得不放弃自己一些应有的合法权益,甚至不敢对用人单位提出签订劳动合同等方面的要求,以至出现许多“有劳动没关系”的现象,初步形成了一个相对弱势的劳动关系群体。
第三、就业形式日趋多样化导致动态的、不稳定的劳动关系比重明显上升。第三产业尤其是服务业的迅猛发展和就业形式的日益多样化、灵活化,使非全日制、小时工等就业人员大幅增加,据初步统计,全国已经达到几千万人。这类人员的劳动通常时间性较强、工作成果易量化,雇主和劳动者双方只在提供劳务期限内存在简单的权利义务关系,不需要长期固定的劳动关系。这种状况加上原来缺少相关法规政策,致使灵活多样的就业形式下的劳动关系呈现出非正规、动态和不稳定等特点,成为当前劳动关系整体格局中一个重要的组成部分,且比例还在上升。
第四、劳动力流动的频率加快,劳动关系短期化趋势明显。随着企业改制的力度加大,市场导向的就业机制逐步形成,劳动力跨行业、跨地区、跨所有制,甚至跨国界的流动日益频繁。一方面由于高素质的劳动者供不应求,在其他企业的高薪或其他优厚待遇条件的吸引下频繁“跳槽”转换单位。这类人员为便于随时离开原单位,大都希望并尽量与企业签订短期劳动合同;另一方面由于低素质、低技能的劳动者供过于求,用人单位为了控制、降低人工成本,减少由于长期雇用此类人员需要加薪造成的不合理成本支出,也大都与劳动者签订短期合同。这样两方面的情况导致当前劳动关系出现明显的短期化态势。
第五、企业内部调整岗位、变更劳动关系的频率明显上升。由于市场竞争激烈,绝大多数企业都在调整产业产品结构、深化改革、加强管理、重新配置生产要素和劳动力资源。而且随着科技发展、产业产品的更新换代,企业对劳动者技能的要求也在不断变化提高。岗位的稳定性下降导致劳动关系的稳定性下降,大量原在岗劳动者需要与企业重新确立劳动关系,通过变更原来的劳动合同来明确双方新的权利义务。这种岗位变动、劳动关系变更的频次在各类企业中都明显增多。
现阶段劳动关系的问题、特点及发展趋势
中国就业蓝皮书资料还显示,由于宏观层面三大根本性转变、中观层面劳动力市场出现新的变化和发展以及微观层面企业的改制改革,使我国的劳动关系双方主体都经历着前所未有的挑战,同时也带来了一些新的问题,这些问题具有现阶段独有的特点和向某些方面发展的趋势。
问题主要表现在三个方面:
一、国有企业改制、分流富余人员以及职工身份置换中的经济补偿
在国有企业改组改制或关闭破产过程中,都涉及富余人员分流安置以及国有企业职工身份置换。目前,一是下岗职工离开再就业中心,与企业解除劳动合同到社会再就业,尚有1000万人左右未理顺劳动关系包括现在再就业中心的近500万和已出再就业中心但未断劳动关系的几百万人;二是全国还有约2500多户资源枯竭矿山和亏损企业需要退出市场,涉及500多万职工劳动关系处理和分流安置;三是国有企业现在在岗职工尚未完全实现由“企业人”向“社会人”的转变。以上三种情况都涉及劳动关系处理、经济补偿金支付、历史劳动贡献的补偿、员工与企业债权债务关系的处理、社会保险关系的接转等一系列问题,关系到改革、发展和稳定的大局。如果处理不好极有可能成为社会不安定因素,成为国有企业深化改革面临的最大难题之一。
二、弱势劳动关系群体的劳动权益保障亟待解决
当前,再就业困难的下岗职工、失业人员和进城务工的农民工共同构成了劳动关系中的弱势群体。他们往往是“有劳动而无关系”。他们当中即使有部分人签订了劳动合同与正式工混岗劳动,有的甚至成为操作骨干,但在工资奖金、保险福利等方面仍不能享受到与同岗位正式工相同的待遇。那些未签订劳动合同者,则往往成为企业拖欠、克扣工资、不提供劳动保护待遇以及不代为缴扣社会保险费用的对象,其合法的劳动权益受到较大侵害。如何切实维护这些劳动关系弱势群体的合法权益,依法建立劳动关系,同时又使企业能够接受,不致使劳动者失去就业岗位,这是当前亟待研究解决的第二个难题。
三、非全日制等从业人员的劳动关系不规范
灵活多样的就业形式在很大程度上缓解了当前就业的压力,正逐渐为人们所接受。但由于这些就业形式产生的时间不长,在劳动时间、劳动性质、计酬方式和权利义务等方面都明显不同于传统的全日制劳动关系,相应的劳动合同管理、工资支付和社会保险等法规政策尚未健全。由于这部分从业人员普遍属于低技能劳动者,没有组织领导,也相对缺乏自我维权的意识或能力,企业在雇用此类人员时也没有成型的管理制度。因而使这部分从业人员的劳动关系不规范、不稳定,留下了许多劳动争议隐患,有的已经直接引发了劳动争议。当前急需出台一系列新的更灵活、更具体、更有针对性的法规政策,帮助规范和理顺非全日制就业市场的劳动关系,引导这部分劳动关系步入到法制规范的轨道中来。
特点
伴随着我国经济结构、经济管理体制和经济增长方式的巨大转变,当前我国的劳动关系也出现了现阶段独有的特点:
一是国有企业内部职工存在的“有关系无劳动”和大量农民工等“有劳动无关系”的现象并存。一方面是在国有企业深化改革过程中,出现大量职工下岗、内退或停薪留职的现象。这部分职工已经不再为企业提供劳动有的甚至是在为其他用人单位提供劳动或服务,但仍然保留着与原国有企业之间的劳动合同关系;另一方面是在大量进入城镇就业的农民工、再就业困难的下岗职工和失业人员中,许多人并没有与用人单位签订劳动合同,没有依法建立规范的劳动关系。因而在许多地方及其企业中,出现了“有关系无劳动”的国有企业职工和大量“有劳动无关系”的从业人员,两种现象并存。
二是同一企业内部多种用工形式和劳动关系相互并存。当前许多企业,尤其是在矿山、石油、保险、制造、旅游等行业的大型企业内部,通常都会存在着多种用工形式和劳动关系。这一方面适应了企业改制改组后灵活多样的用工形式和优化人力资源配置的需要,另一方面却较容易引发因同工不同酬而造成的劳动纠纷,给劳动关系的和谐和稳定留下隐患。
三是劳动关系历史遗留问题和新生矛盾交织在一起。由于计划经济体制下实行“低工资、多就业、高积累”,未给职工提留社会保障积累,对职工形成了一定的历史欠账;在经济体制转轨后特别是近几年来又相继出现了亏损、关闭企业拖欠职工工资问题,企业改制解除劳动合同的经济补偿金问题,医疗保险制度过渡问题,集资款偿还问题以及原集体企业职工、大集体混岗工的养老保险等新生矛盾,这些新老问题、新旧矛盾交织在一起。要处理这些新老问题,全国估计要几千亿资金,如此巨大的改革成本也使现阶段劳动关系的协调处理十分复杂和困难重重。
发展趋势
总结和分析我国上述劳动关系中出现的新变化、新问题和新特点,就业蓝皮书指出,现阶段我国企业劳动关系的发展有向更加多样化、更加动态化、更加复杂化、逐步分层化和渐趋规律化五个方面发展的趋势。
——更加多样化。伴随着非全日制等就业人员比重的继续增长,企业用工形式不断探索创新,原来单一形式、内容相同的劳动关系已不能涵盖不断出现的新的用工制度和就业形式,需要建立更加细化、形式更加多样、内容更加具体并具有针对性的劳动关系体系。
——更加动态化。一方面国有企业改制改革继续深入,导致就业岗位创造和消失的速度越来越快,加大了就业的不稳定性;另一方面,市场导向的就业机制逐渐形成,高技能、高素质人才的流动日益频繁,普通劳动者的就业竞争日趋激烈,劳企双方都希望留有更大的选择空间。期限较短但权责对等明确、规范的劳动关系逐渐成为劳动关系的主体形式,长期、固化的劳动关系模式将被替代。岗位和就业的不稳定性、劳动力的频繁流动均造成并推动了劳动关系的动态化趋势。
——更加复杂化。未来企业劳动关系不仅在期限、内容和形式上都将表现得更加丰富多样、灵活动态,而且处于各项制度改革和国有企业改制并行的大环境中,多种因素、多种关系互相交错影响,新旧矛盾彼此纠缠,都会使得现阶段和今后相当时期我国的企业劳动关系空前错综复杂。
——逐步分层化。据就业蓝皮书分析,伴随着劳动力市场由原来的城乡二元结构向三层次劳动力市场即以高技能、高素质人才为主的高端劳动力市场;以中层管理人员、科技人员和熟练操作工人为主体的中层劳动力市场和以低技能、低素质劳动力为主的低端劳动力市场的转变,原有界限鲜明的城乡二元劳动关系体系将逐渐淡化,取而代之的是劳动关系格局逐步区分层次的趋势:高端劳动力供不应求,高素质人才敢于与企业谈条件,因而劳动关系一般比较和谐稳定,规范化程度较高;中层劳动力市场由于供求大体平衡,劳动者维权意识较强,因而劳动关系整体稳定,但劳动争议可能较多;低端劳动力市场严重供过于求,这部分劳动者在劳动关系中往往处于弱势和不利地位,面临的主要问题是如何维护其在劳动关系中的合法地位和权益。
——渐趋规律化。在市场导向的就业机制形成后,我国的劳动关系在变更、解除、终止以及波动等方面已逐步形成了一定的规律性。如每年的6、7月份全国大中专院校毕业生就业分配期;春节前后和3、4月份的农民工回乡或进城的高峰期,也是外资企业员工大面积跳槽的高发期;成批签订合同或签订集体合同的大企业,在合同到期日可能出现大面积的劳动合同续订或终止,特别是国有企业改制或破产期间更是劳动争议易发期。掌握这些规律,可以帮助我们建立劳动关系的预测预警机制,提前做好准备,将群体性事件消除在萌芽和基层。
目前,市场机制在我国劳动力资源配置中的基础性作用越来越明显,市场导向的就业机制在我国已经初步形成。主要表现在三个方面:一是就业渠道趋于多元化。随着市场经济的发展,我国的职业群体不断增多,目前已达1838个,出现了民营科技企业创业人员、外资企业管理技术人员、私营企业主、个体户、自由职业者等新的职业和社会阶层。二是就业形式日益灵活多样。非全日制就业、季节性就业、多用人单位就业、弹性工作等各种就业形式迅速兴起,在城镇已经吸纳了5000万人灵活就业。三是就业观念发生积极变化。初次就业者通过市场双向选择的比例越来越大,打破了一次就业定终身的状况,劳动者在不同所有制、行业、地区之间流动的频率增高,自主择业、自主创业、终身学习等新的就业观念逐步深入人心。这是最近劳动和社会保障部部长郑斯林在一次会议上向媒体披露的情况。
积极的就业政策与调整
面对20世纪90年代以来日益严峻的就业形势,在全面总结过去就业和再就业工作实践、充分借鉴国外成功做法的基础上,2002年,我国政府研究出台了一整套促进就业的政策措施,2003年又对政策措施进一步细化和落实。中国劳动和社会保障部副部长张小建在中国就业论坛开幕式上说,中国积极的就业政策主要包括五个方面,一、在经济发展和结构调整中广开就业门路;二、运用财税金融等政策扶持再就业;三、完善就业服务体系和加强人力资源能力建设;四、加强对就业的管理和对失业的调控;五、完善社会保障体系。目前,通过政府、地方及社会各界的努力,积极的就业政策得到了逐步完善并在实践中取得初步成效。此次中国就业论坛聚集了众多国内外著名经济专家和学者,发表了许多有指导意义的见解和建议,归纳起来主要有几个方面:
一、经济增长模式要向就业优先型转变
胡鞍钢教授曾在1998年提出应把扩大就业、降低失业率作为中央和各级政府最优先的经济发展目标。他认为,尽管在2002年中国政府对宏观经济政策和就业政策进行了相应调整,提出就业为民生之本的全面系统的就业政策。但是,宏观经济政策与就业政策的改革并不足以彻底缓解就业压力,解决失业问题的关键在于实现经济增长模式从增长优先型向就业优先型的转变,正确处理和协调劳动力密集型产业与资本密集型产业之间、劳工利益与资本利益之间、扩大内需与创造就业之间的关系。
国家发展和改革委员会经济社会发展研究所副所长杨宜勇在发言中谈到,无论是中央政府还是地方政府,在制定国民经济和社会发展战略时,都应该对宏观劳动力的供求平衡算一本账,以此为重要的约束条件,求解具体的经济发展措施和社会发展措施。在正确的战略目标确定以后,接下来就是如何具体实现这些战略目标的问题。他提出的对策建议是:
——营造一个良好的创业环境,促进中小企业的繁荣。各级政府要认真督促落实《关于促进和引导民间投资的若干意见》,进一步转变思想观念,促进民间投资的发展;要重点改善中小企业发展的环境问题,例如消除准入障碍、拓宽融资渠道等。
——大力发展服务业,提升经济增长的就业弹性。现在对服务业的管理,一方面存在管制过多、过严的现象,另一方面也存在管制不力或缺乏管制的问题。对服务业进行适当和恰当的管制是促进服务业发展的关键。
——建立和健全三方协商机制,切实保护就业者的基本权利。以劳动关系双方自主协调为主体,以实行劳动合同制度与集体协商和集体合同制度为基本形式,进一步实现劳动关系调整机制的规范化、法制化。
——强化地方政府促进就业的责任,把分地区失业率和新增就业岗位指标纳入年度计划管理。今后我国在制定长期战略和政策时,要把促进就业、实现比较充分就业当作一个基本的出发点,这是一个新的要求。同时,就业岗位增加的多少,就业问题解决得如何,将作为考核地方干部政绩的一个重要指针,使得地方各级政府真正把老百姓的就业问题放在心上。
——改善劳动力市场统计,建立就业调查和就业预警体系。国家发展和改革委员会也要加强对就业的宏观调控力度,应该积极与劳动保障部、国家统计局合作,研究建立就业预警体系,对就业形势进行跟踪分析。
——加快社会保障社会化,解除劳动者的后顾之忧。社会保障社会化是相对单位保障而言的,应该在更大的范围内进行风险平衡和促进社会保障的公平,以维护社会公平和社会稳定。
综上所述,中国既要着力解决经济稳定增长(7.18%)条件下如何进一步增加就业机会的问题,又要维护劳动者的合法就业权益,从而形成一个就业比较充分、工作比较体面的职业社会。
二、国企改革要把减人增效与促进再就业相结合
国务院国有资产监督管理委员会企业分配局局长熊志军认为,从当前我国加入WTO之后的竞争形势来看,国有企业结构调整依然任重道远,减人增效任务并没有完成。从提高国有企业竞争力来看,缩小国有企业在劳动生产率和人工成本方面的差距,减员增效是必由之路。同时,从结构调整的要求来看,各地还有一大批长期积累的急需关闭破产的企业没有退出市场,主要的难点就在于企业职工不能得到妥善安置。如何在保持稳定的前提下,继续深化国有企业改革,做好减员增效、下岗分流工作,是我们当前面临的严峻挑战,也是一个亟待解决的新课题。应进一步发挥国有企业的优势,把减人增效的改革与促进再就业结合起来。2002年9月中央出台的主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的优惠政策,不仅为国有企业减人增效开辟了更广阔的途径,也为国有企业深化改革创造了更为有利的条件。主辅分离、辅业改制为国有企业下岗失业人员提供了新的就业机会,有利于缓解下岗失业与社会再就业的矛盾;有利于发挥国有企业的潜力,提高资源的利用效率;有利于国有大企业内部的产权制度改革;有利于国有企业的结构优化;有利于正确处理改革、发展、稳定的关系。
三、制造业仍将发挥吸收就业的重要作用
中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉通过对制造业就业潜力比较优势的分析,制造业仍将起着重要的吸收就业的作用,制造业创造就业的前景十分乐观。
首先,丰富的劳动力资源为中国具有并长期保持发展制造业的比较优势提供了保障。只要劳动力市场发育良好,劳动力资源的丰裕就会表现为劳动力成本的低廉,从而形成劳动密集型产业的比较优势。上世纪80年代以来,中国在劳动密集型产业上的比较优势不断提高,到1997年,已经超过日本、韩国、新加坡、菲律宾、马来西亚、泰国、印度和印度尼西亚等国家和中国台湾地区,仅略低于中国香港特别行政区。
其次,在技术进步上的后发优势,也是中国具有并长期保持制造业比较优势的有力保证。这一方面降低了技术创新的成本,另一方面也使得中国制造业的发展并不仅仅是低技术的。中国已成为世界上引进FDI数量最多的国家,自然成为世界上在FDI部门就业人数最多的国家。外商在中国直接投资的一个特征就是其高度集中在制造业。
第三,在国有经济吸收就业能力逐渐减弱的情况下,作为非国有经济的一个重要组成部分,FDI将成为吸纳就业的重要力量。随着中国入世,更深地介入国际竞争,产业结构越来越趋向于反映中国的比较优势,FDI规模呈扩大趋势,其创造就业的意义就更加不容忽视。
四、要使劳动力得到公平、合理的流动
国务院发展研究中心经济所副所长陈淮认为,中国的就业问题首先是由于农村大量劳动力的转移所产生的。他估计需要10到20年时间才能解决农民工的问题。其次是国有单位转型产生的大量富余人员。他认为下岗人员的就业和再就业问题需要5到8年时间才能妥善解决。中国的就业问题并不仅仅是由于经济过热造成的,不能简单地把货币政策与就业困难等同起来。他提出在未来较长时期内,中国劳动力市场政策的主要指向将集中于八个方面:
一是尽快建立起一个公平的劳动力市场。促进就业岗位供求信息的充分传达,一个社会化、高效率的就业信息网络应当成为中国最重要的就业援助政策之一。
二是实施劳动力价格最低工资制度。防止供求不平衡导致交易价格被压低到供给成本之下。政策干预价格的目的是维护公平。干预的方式是实施最低工资制度。
三是保证有限的就业机会优先分配给最优秀、最有效率的群体。当不能保证全社会劳动力的就业需求都得到满足时,就业机会分配的基本原则就应当向最有效率的劳动者群体倾斜。
四是通过援助的方式帮助特定群体退出对就业岗位的竞争。一部分劳动力退出对就业岗位的竞争是有代价的。这个代价在一定程度上需要政策承担。
五是适度设立和提高劳动力进入壁垒,迟滞某些群体进入劳动力供给行列的速度。因为劳动力的合理流动、社会公平和就业岗位资源的优化配置等都不可能在供求严重失衡的状态下实现。发展就业前的职业教育、实行严格的岗位资格证书制度等是加高壁垒最有效的方式。
六是完善社会保障制度,卸掉劳动力流动的体制性包袱。当前中国城市劳动力流动的最主要障碍是社会保障体系发育不完善。由于医疗、养老、失业救济等方面仍存在着后顾之忧,有流动要求的劳动力难以卸下体制性“包袱”。
七是对特定区域的资本投入提供工资补贴。由于资源枯竭而导致区域性经济衰退是几乎所有发达国家在工业化过程中都曾面临过的问题。衰退区域导入新产业的资源重新配置过程单纯依靠市场的力量是很难完成的。其中,由政府对新投入资本提供工资补贴是各国的共同经验。
八是更多给予私人资本以发展机会,促进就业岗位的增加。从对就业岗位增加的促进作用方面评价,私人资本,特别是中、小额私人资本的投入对促进就业的效果是最为明显的。
此外,中国的劳动力市场政策还应包括提高竞争效率和社会总体的劳动生产率水平。
五、小企业对发展经济、促进就业、维护社会稳定起重大作用
国家劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣在论坛中发言说,对小企业的定义,过去主要是根据销售额和资产总额指标,并结合行业特点划分企业标准。2003年2月,新确定的小企业标准增加了企业职工人数指标,小企业的职工人数在零售业为100人以下,最多的建筑业为600人以下为小企业。
2000年,中国登记注册的中小企业和微型企业约有3570万户,占全部登记注册企业总数的99%以上。其中中小企业1000万户,约占28%;城乡登记注册的个体工商户为2570万户,约占72%,他们主要是7人及以下的微型企业。微型企业总产值占国内生产总值的12%,从业人员5070万人,占7.2%,户均从业人员为2人。另外,中国还有大量没有在工商部门登记注册的非正规劳动组织,主要是一些微型企业。中国的微型企业主要存在于社区服务领域。微型企业从业人员的工时高、收入低,微型企业比较适合下岗职工的再就业。
实践表明,小企业的重要性首先在于其提供了大量的就业机会,对发展经济、促进就业、增加居民收入和维护社会稳定起到了重要作用。
在中国,小企业提供了大量就业机会,已经成为就业的主力军。小企业吸纳就业数量巨大的原因在于,小企业单位投资容纳的劳动力(就业容量)和单位产值使用劳动力(就业弹性)都明显高于大型企业。按同样的投资额计算,创办工业小企业提供的就业岗位为工业大企业的5倍多;以同样产值计算,小型工业企业使用的劳动力为大型工业企业的1.9倍。而且,创办小企业相对大企业对经济资源的要求更少,对环境的适应性更强,因此,创办速度更快,使小企业数量众多,整体上提供社会的就业机会多。
小企业是新增就业机会的源泉。近年来,随着国有企业的改革,中国就业结构发生了较大的变化,1995年—2001年6年间,城镇国有单位、集体单位从业人员年均减少604万个和309万个就业机会。而同期城镇私营企业、个体工商户从业人员迅速增加,年均增加174万个和95万个就业机会。而个体工商户是微型企业,绝大多数私营企业都是小企业和微型企业。
阻碍小企业发展的问题目前主要有两个方面:一方面是开业困难。得不到开业指导和服务,开业的成本较高,租赁营业场所困难。另一方面是资金严重短缺。与大企业相比,小企业无论从内部积累还是在外部融资方面都较为困难。调查发现,50.6%的人认为在创业时遇到的最大困难是资金短缺,缺乏贷款担保是制约小企业获得贷款的主要原因。
莫荣认为,促进中国小企业发展还必须要解决好两个问题:
一是建立小额贷款担保机制,提供小额贷款。小额贷款对小企业的发展有两方面的作用,一方面促进小企业的开办,增加就业机会。对上海市的调研发现,开业贷款不仅解决了小企业主的开业问题,还产生了较为显著的带动就业的效应,平均每1.15万元创造1个就业岗位。另一方面,能够有效地增加小企业获得收入的能力并增加其劳动时间,从而可能增加就业机会。得到贷款的金额越多、创业时间越长,则创办小企业者的月收入越高。
二是建立促进小企业发展的社会服务体系,促进小企业的发展。总体看,小企业发展的社会服务体系还没有建立,政府对小企业服务体系建设方面的投入还远远不够。因此,要尽快建立小企业服务体系,拿出一定的资金支持为小企业发展提供服务的中介机构,通过这些机构帮助小企业的发展,为小企业提供各种培训、咨询、信息、技术和法律等全方位的社会化服务。
非农化:农村剩余劳动力的就业出路
必须提到的是,此次就业论坛中,专家、学者和官员们都把目光投向了农村剩余劳动力的转移上。对农民工进城从事非农业生产及其相关权益保障和社会保险等问题给予高度关注。
杨宜勇提出,农村的就业问题出路主要在非农化。要完善城乡统一的劳动力市场,构建公共就业服务体系。我国加入WTO后,从国民待遇内化的角度看,城乡劳动力公平就业问题、国有企业下岗职工和其他下岗失业人员公平再就业问题显得越来越重要。这些都必须通过完善的市场机制和服务体系来解决。要积极开发人力资源,全面提高职业技术教育水平。行业转移、职业流动的加快要求对下岗人员再就业进行及时的培训;农业领域未来几年所释放出的数千万剩余劳动力必须经过培训才能成为合格的劳动者;国际劳动力市场的进一步开拓对劳动者的培训也提出了新的要求。
一、农业流动人口直接影响到社会经济的发展
清华大学教授李强和中国国务院发展研究中心农村部部长张海辉通过于1999年8月对四川15个区县农村地区移民和外出农民工家庭进行的问卷调查;2000年11月—12月在北京市丰台区进行的流动人口调查;2001年5月—12月在辽宁、黑龙江、河北、河南、山西、内蒙古、宁夏、山东农村对于农民工流出地的调研;2002年3月—4月在北京市朝阳区进行的流动人口问卷调查以及2002年12月—2003年元月在北京进行的外来人口问卷调查。他们合作写出的《中国劳动力流动现状及其对于社会经济的影响》报告显示:
——劳动力流动与城市发展极化、城乡差距拉大。劳动力流动的选择机制在年龄和学历两个维度造成城市农村人力资本布局向城市地区倾斜。作为主要流出地的农村地区人口中儿童和老人的比重显著上升,另一方面,城市地区劳动年龄结构优化。与此同时,在农村地区属于相对精英的群体为城市地区所“抽离”,使得本来教育资源已经稀缺的农村地区与城市地区的差距更加拉大(剩下所谓“713861部队”,即老人、妇女、儿童)。人力资本配置的严重不均衡导致城乡发展差距更加明显。
——户籍身份和城乡差别成为流动劳动力就业的关键性因素。就农业和非农业流动劳动力的就业来看,农业流动劳动力中的就业比例高于非农业人口,但非农业流动劳动力中未工作者的构成相对合理。流入地和流动劳动力的户籍身份对于流动人口的就业产生重要影响;流入农村地区的流动劳动力从事农业生产的可能性要高于流入城市地区的流动劳动力。同时,城市地区流动劳动力从事二三产业尤其是社会服务行业的机会要多于农村地区。从职业分布来看,非农业流动劳动力中专业技术人员、办事人员等职业成为其就业非常重要的岗位。而农业流动劳动力就业集中在以简单劳力输出为主的制造业、批发零售餐饮业、建筑业、社会服务业等。
——劳动力流动与地区经济的强关系。劳动力流动与经济发展水平有着非常密切的关系,经济发展和劳动力资源的流动成为一个相互作用的机制。针对16—55岁年龄段流动劳动力占总人口比例的聚类分析显示,吸收流动劳动力能力相似的省、市、区在经济发展水平上比较接近。在东部经济发达的省/直辖市地区,如北京、上海、广东、浙江、福建等,16—55岁年龄段中流动人口所占的比例非常可观。相关分析表明,当前我国人口流动与国民经济有着很强的关系。
二、未来5—10年乡镇企业对促进农村就业的发展趋势
国家农业部乡镇企业局副局长卢永军发言说,中国乡镇企业对促进农村就业发挥着非常重要的作用。据介绍,至2003年,全国乡镇企业实现增加值36686亿元,占国内生产总值的31%左右。其中乡镇工业增加值25745亿元,占全国工业增加值47.8%左右;完成出口交货值14196亿元,占全国出口交货值的40%左右;吸纳了农村富余劳动力1.36亿人,占农村劳动力的27%左右。
乡镇企业在促进农村就业方面有以下几个特点:
——从乡镇企业就业的产业分布看,第二产业就业人员达到7615万人,占乡镇企业就业总人数的78%,是吸纳农村劳动力就业的主体。
——从乡镇企业就业的行业分布看,乡镇企业就业主要集中在工业、服务业和建筑业,分别占全部从业人员的58%、21%和10%。
——从就业的所有制结构看,乡镇企业就业主要集中在私有企业。2003年个体私有企业就业人数达到9345万人。
——从乡镇企业就业的集中度看,乡镇企业从业人员集中在工业园区和小城镇的占30%左右。
——从乡镇企业就业的地区分布看,乡镇企业就业区域不平衡性非常明显。东部地区占全部从业人员的比重高达49%,中部地区占36%,西部地区仅占15%。
乡镇企业作为中国中小企业的主体,在促进农村就业中具有突出的战略地位。主要表现在:通过发展农产品加工业、贮藏、运输、保鲜等延长产业链条,增加农民就业;通过发展建筑、食品、纺织、服装、皮革等劳动密集型产业,增加农民就业;通过发展农业、工业生产和农民、市民生活服务业,增加农民就业;通过向小区和小城镇集中实现农民转移就业;通过发动私人投资创办企业、外出打工,增加农民就业;通过兴办东西合作企业促进中西部地区发展,增加农民就业;通过促进科技、教育、文化等事业的发展,实现农民的转移就业。
在未来5—10年的发展中,乡镇企业对于促进农村就业将有5个方面的趋势:①乡镇企业转移农村富余劳动力总体仍呈持续增加之势。经过测算,2000年—2005年,乡镇企业增加值增长为10%,每年增长就业为200万人左右,2005年将达到1.37亿人。②乡镇企业发展与小城镇建设相结合将成为吸纳农村富余劳动力的主体力量。③乡镇工业中的农产品加工业和其他劳动密集型产业、建筑业、第三产业将成为新增农村就业的主要领域。④乡镇企业中的中小企业、混合经济和私有经济将更多地安排农村劳动力。⑤中西部地区乡镇企业将发挥更加重要的作用。
卢永军提出,为实现上述目标,一要努力创造鼓励乡镇企业发展和农民就业的良好政策环境;二要加强培训,不断提高农村劳动力的科技文化素质;三要切实提高乡镇企业持续发展和促进农村就业的能力。
三、谁来做农民工的“娘家人”?
在李强和张海辉的报告中显示,农业流动劳动力社会保障严重不足。在当前社会保障体系涵盖面不足的情景下,流动劳动力尤其是来自农村的流动劳动力的保障问题是很难得到解决的。第五次人口普查抽样数据显示,农业流动劳动力的劳动时间明显高于不流动的人群;相关的调查也发现,在一天的劳动时间内,他们的劳动强度也是非常大的。与此同时,农业流动劳动力也存在着失业、医疗无保障的现象。在大城市里应建立“公共劳动”形式的流动人口的“最低生存保障”体制,加强监督实施针对流动劳动力的保障金、保险金制度。
澳大利亚国家地理信息系统社会应用中心主任格莱美·雨果结合亚洲劳动力流动与城市化进程的教训和有益的实践经验指出,日益改进的交通和通讯、普及教育的计划和社会网络的扩展促进了劳务市场地域性的扩展。经济结构的变化使得传统的农业方面的劳动就业机会大大减少,扩大了第二和第三产业的就业机会。城乡差别由于城乡之间人口的流动、由于流动者和家乡的密切联系变得模糊不清。非永久性的流动开始变得很普遍。而对于向城镇的人口流动,专家们也存在不同的意见。有专家认为,流动的从业人口向原住地汇款,有利于缓解经济压力和传入新的思想。也有专家指出,劳动者与家庭的分离会增加社会费用,而且工作地对于工人劳动权益保障的缺失,产生健康与犯罪问题等等。
据劳动和社会保障部介绍,未来一个时期,农村劳动力流动就业的规模还有进一步扩张的趋势。这主要是因为:第一,中国城市化的进程加快,按城市化率每年增加1个百分点测算,每年就将有1000万—1500万人进入城镇。第二,近10年来,中国东中西部经济发展不平衡的状况并未缓解,东部对劳动力需求强劲,中西部仍然需求不足,中西部地区农村人多地少、劳动力大量剩余的格局尚未改观。第三,农民在家务农与外出务工在收益上仍然差距悬殊,外出务工仍是农民增收的重要来源。第四,限制农村劳动力流动的制度性障碍正在逐步消除,降低了劳动力流动就业成本。第五,作为解决“三农”问题、帮助农民增收的重要措施,政府对农村劳动力转移将发挥重要的推动作用。因此,在未来相当长一个时期内,以农村劳动力进城为主要标志的流动就业仍将是中国社会经济生活中的一个重要现象。
可以预见,在未来几年的就业队伍中,那些背着行囊、行色匆匆、背井离乡来到城里的新成员——外出打工的农民将会大量增加。那些刚刚离开土地的农民如何适应城市激烈的就业竞争?他们是坚持寄钱回家还是会逐渐积累起资金在城里安家呢?(比如是走XX村、XX村的道路还是走韩村河的道路?这实际是非农化走什么路子、按什么模式发展的问题)进城后的农民工劳动权益如何保障?城市里没有农会,但有农业部、劳动和社会保障部、工会、企业家协会、劳介中心等,这些部门中,谁是农民工的“娘家人”?这些看似简单却非常重要和实际的问题,在这次论坛中均引起了国内外与会者的极大关注和兴趣。
记者看到,当有代表提出谁是进城农民工的“娘家人”时,国家劳动和社会保障部培训就业司司长于法鸣回答道,应该说,我们是农民工的“娘家人”,也就是劳动和社会保障部。实际上从于法鸣《创造机会,提高能力,促进农村劳动力向城镇转移》的报告中也可体会到,中国新一届政府对广大农民工就业问题的极大关注和高度重视。说到底,政府是亿万农民工的娘家人。
四、政策变化:从限制到放宽、鼓励、引导
国务院发展研究中心农村部部长韩俊在发言中对政府关于农村劳动力流动和就业政策发生的更积极的变化进行了描述:在计划经济时期,中国限制农村人口流入城市,农民被剥夺了自由流动的权利。在上世纪80年代,政府农村就业政策的基调是鼓励“离土不离乡,进厂不进城”式的就地转移。从上世纪80年代中期开始,国家控制农村劳动力流动的政策开始有所松动。90年代以后,农村劳动力的跨地区流动日趋活跃,并逐渐成为农村劳动力向非农产业转移的主要形式。适应农村劳动力大规模跨地区流动的要求,中国政府农村劳动力就业政策也逐渐发生变化,其基本点是从限制农民流动到逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。最近两年,政府关于农村劳动力流动和就业政策发生了更积极的变化,在降低农民外出就业门槛、保护进城务工农民的合法权益等方面出台了一系列政策,基本确立了公正对待农民工、让进城农民融入城市的完整的政策框架。
众所周知,在经济短缺条件下建立起来的阻止农村人口向城市流动的“城市化抑制”政策相当完备,包括隔绝城乡的户籍制度和口粮制度、禁止农副产品自由市场交易、仅仅面向城镇人口的招工和福利制度以及事实上不允许城镇住宅的租赁和买卖等。长期以来形成的固有的“二元”体制,使我国农村劳动力向城市的流动和转移遇到了强大阻力。与此同时,经济体制转轨、结构调整和国有企业改革过程中排放出来的大量过剩劳动力,也使向城市转移的农村劳动力面临着前所未有的竞争。针对上述复杂情况,政府主要采取了一系列的政策措施。
首先是逐步放松直至取消对农村劳动力进城就业的限制,努力增加农村劳动力进入城市就业的机会。1984年,中央政府取消了实行多年的禁令,“允许农民自理口粮进城务工经商”。2002年,中央政府提出对进城就业的农民必须“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”的基本方针,维护他们的合法权益。近两年来,中央更进一步强调要“消除政策限制,改善农民进城就业环境”。
回顾20年来的政策走向,总的来看,清晰地呈现了一个以“增加农村劳动力进城就业机会”为目标的渐进式的发展脉络。为了落实上述政策,各级劳动部门也相应采取了一系列措施,主要包括:清理限制农村劳动力进城就业的政策规定,取消对企业招用农村劳动力的行政审批,取消农村劳动力所从事职业工种的限制,取消涉及流动就业的行政收费;坚决打击拖欠工资、超时劳动和缺乏劳动保护等违法行为,依法维护农民工的合法权益;清理整顿劳动力市场秩序,治理不法职业中介坑骗求职农民工的违法行为。
第二,加强对农村劳动力向城镇转移的引导,促使盲目涌向城市的“民工潮”向合理、有序的方向发展。1993年,中央政府开始实施“组织引导农村劳动力跨地区有序流动计划”。制定流动就业管理服务规则,逐步完善流动就业制度,引导农村劳动力有序流动;面向企业用工需要,积极发展有组织的劳务输出输入,提高劳动力流动的组织化程度;建立劳务协作区,指导劳动力输出输入两地,加强劳动力供求信息沟通和就业管理服务措施协调;在劳动力流动高峰期采取必要的调节措施并做出相应的运输安排。10年来,劳动力输出地各级政府均把合理引导农村劳动力进城务工作为一项“劳务经济”给予了高度重视和支持,不仅到劳务输入地收集各类用工信息,采取集体洽谈、集中签约的劳务大会等形式,增加输出量和组织程度,而且在劳务输入地派驻代表机构,负责对输出的劳动者进行跟踪服务,并协助当地政府维护劳务人员的合法权益。
第三,加强对农村转移劳动力的职业培训,努力提高农村劳动力捕捉就业机会的能力。2003年颁布的《2003—2010年全国农民工培训规划》,集中体现了我国政府在农村劳动力职业培训方面所采取的政策措施。《规划》确定的政策措施主要包括:将农村劳动力职业培训列入各级政府的日常工作范围,实行目标管理;农村劳动力职业培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制,中央和地方各级政府在财政支出中安排专项经费扶持农民工职业培训工作;对参加培训的农民工实行补贴或奖励,用人单位培训农民工所需经费从职工培训经费中列支,符合条件的教育培训机构,均可申请使用农民工培训扶持资金,但必须相应降低培训收费标准;整合现有的教育培训资源,引导和鼓励教育培训机构与劳务输出派遣机构进行合作,提高培训效率;充实农村普通中学职业培训和就业训练的课程安排,职业学校扩大面向农村的招生和培训规模;加强培训师资队伍建设和适用教材的开发,定期调查公布劳动力市场供求状况,定期调查公布不同职业、不同等级的市场供求和工资价位,定期调查公布教育培训机构的专业设置、培训内容、课程安排、收费标准、招生情况、学员结业率、结业学员鉴定通过率、就业率、工资水平等等关键指标,加强对政府扶持项目的评估。
劳动和社会保障部的一项研究表明,20年来,农业内部有效利用劳动力的机会增加了约50%,乡镇企业为农村劳动力提供了1亿多个新的非农就业岗位,城市经济的发展吸纳了约6000万农村劳动力进入城镇就业。这些成就的取得,均得益于20多年来政府实行的一系列改革开放政策。
五、农民工——将脚步停留在哪儿?
有专家认为,中国的就业问题目前十分严峻,但还没有恶化。劳动力要得到公平、合理地流动,将需要10年左右的时间。要使1.1亿到1.2亿的农村劳动力能够进入城镇,参加到非农的就业之中,这是一个规模宏大和十分了不起的就业工程。中央政府已经下决心用部分国有资产来解决和安置下岗人员的就业问题,这项工作从2002年到2003年间已经展开。新一届政府对农民工进入城市就业提供了很多帮助,在政策上对农民工进城由过去的限制转变成放宽限制,合理引导。自2002年,中央政府就提出对进城就业的农民必须“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”的基本方针,维护他们的合法权益。
我国是世界上最大的发展中国家,也是人口最多的国家,促进就业一直是国家重点解决的经济社会问题之一。新一届中国政府把促进就业作为国民经济和社会发展的战略性任务,把增加就业岗位列入国民经济宏观调控的主要目标。目前,全国各地和各级政府也纷纷采取措施帮助就业困难群体再就业、为下岗失业人员提供就业服务和职业培训的劳动力市场政策、出台改善农民进城就业环境的政策措施等等。
——北京市7月1日起施行征地转非劳动力自谋职业者可获万元补助。
——山东公务员考试向农民开放。
就业是民生之本,是经济社会持续发展和生活水平提高的关键。就业不仅是劳动世界男女谋生的手段,也是融入社会、给个人和家庭带来希望的重要途径。这使得就业成为社会和谐、稳定的一个重要因素。使所有人享有平等就业机会、尊重工人权利和获得充分就业,对于实现社会公正、经济发展和世界和平至关重要。这是中国就业论坛上通过的《北京共识》中的一段话。
可以预期,随着城市化进程的加快和国家关于消除农民工进城限制各项政策措施的实施,农民工的合法权益保障问题将逐渐得到解决,农民工的就业环境将进一步得到改善,城镇终将成为广大农民工真正的落脚点。