持续近20年的开发区建设热潮，近期被兜头浇上了一瓢冷水——国务院正在采取强有力的措施，力图遏止这股已经表现出极大危害性的热潮。

　　去年12月1日，国土资源部新闻发言人表示，在国务院全面部署及有关部门配合督察下，经清查发现全国有各类开发园区5658个，全国已撤并整合各类开发区2046个，各地乱设开发区的圈地风得到初步遏制，2004年政府将进一步清理各类开发区并将砍掉大量的开发区。

　　圈地之患

　　去年10月28日，国务院召开的农业和粮食工作会议强调，要加强对土地开发利用的管理，采取坚决措施，遏止乱征滥用耕地的现象。清理各类开发区，坚决纠正违规擅自设立开发区和盲目扩大开发区规模的行为。

　　我国只有不到20亿亩耕地，人均耕地不及世界平均面积的一半。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，是我国最重要的国策之一。但有的地区对此置若罔闻，不断乱征滥占耕地，开发区遍地开花。安徽省农业科学院研究员陈周前分析，2003年安徽水稻减产除天气影响外，主要原因之一就是土地面积连年下降。

　　据统计，半个世纪以来，全国因水土流失毁掉耕地4000多万亩，造成经济损失在100亿元以上。近年来，我国耕地面积一直在下降，1988年，我国粮食作物达到20世纪80年代峰值11378.7万公顷，到2002年已减为10389.1万公顷，减幅达8.7%。这其中除农村城市化和农业结构调整需要占用的耕地外，有很大一部分被人为占用。

　　农业部一位专家称，目前我国各类开发规划面积已达⒊6万平方公里，超过了现在城镇建设用地总量。而许多地方违法授予园区土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象更是十分严重。近几年来一些地方盲目设立的各种开发区、工业园占用大量耕地。一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成土地资源严重浪费现象。而且还有某些官员从中捣鬼，牟取私利，使开发区成为腐败的温床。近期全国农产品价格上涨，主因是连续几年的粮食减产，而导致粮食减产的原因除了种植结构调整、自然灾害以外，耕地面积的逐年减少也是主要原因之一。

　　据称，1993年和1994年国家对开发区的设立进行严格的整顿，砍掉了一批规模小、不规范的开发区。因此，1994年以后开发区建设相对平稳了一段时间。2000年以来，随着国家实施西部大开发，在中西部地区又设立了一批国家级的开发区，直到去年，开发区的数量急剧增加，土地资源的浪费继续恶化，许多地方的开发区根本没有经过审批就直接设立了。据统计，目前全国已有各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，省级批准的1019家。据10个省市的统计显示，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%。

　　国家发改委宏观经济研究院高国力博士表示，耕地面积的减少，是开发区设立比较多引发的最主要一个问题。特别是对农业耕地的占用，带来了粮食的减产，也造成农民失业又失地。除此之外，圈地之后，招商引资又招不来项目，土地不能有效地盘活使用，不建设也不种植，造成撂荒。据统计，全国开发区土地有43%闲置。

　　事实上，这种圈而不用的现象在全国多如牛毛的开发区里是很普遍的现象。根据我国1998年出台的土地资源管理法，圈占的土地如果一年之内仍没有上项目，就要强制收回，进行复耕，或转为他用。土地资源管理法虽然很严格，但出于利益考虑，各地执行起来不怎么严格，确实有不尽人意之处。

　　分析人士指出，大规模乱建开发区带来十分严重的问题。其一，全国5000多家开发区圈地3万多平方公里，大部分土地都被闲置，造成极大浪费。其二，大量开发区的闲置和荒芜，造成银行坏账不断增加，造成金融安全问题。其三，征地补偿不到位等现象带来严重的社会动荡，经常有人上访，已引起国务院的高度重视。

　　贷款黑洞

　　开发区圈地问题的曝光，也同时牵扯到了银行。某国有商业银行总行风险控制部人士透露，由于开发区投资产生的不良贷款越来越多，该行已经下发指导性意见，要求一些非中心城市支行限制发放开发区贷款，同时加大此类贷款的风险警示力度。据悉，另一家商业银行也对下属一级分行投向开发区的授信额度进行下调。

　　最近，某经济较落后的地级市信用社资产保全部负责人正在为开发区的债权发愁。在1994—1995年间，该市在城区东部建设了全市最大的开发区，政府官员找到信用社，要求提供贷款用于基础设施，信用社先后放款500多万元。然而，直到现在仅收回200多万元。如果拍卖掉抵押的土地和楼房，信用社至少要亏损150万元。这位负责人感到困扰：“开发区原先是由管委会统一来管理，但最近市政府将管委会的职能分散，管委会成为一个空壳，我们追债都找不到人。”

　　事实上，开发区债务危机不仅仅发生在经济落后地区。在长三角一处国内著名开发区，其债务也很重，尽管开发区现在每年收入有2亿多元，但是前些年搞基础设施建设的银行债务，现在每年要偿还利息和本金1亿多元，再除去各种行政费用7000多万元，已经无力再投入。而按照发展规划，每年还要投入30多亿元搞基础设施。于是，这个开发区和国内多家银行签订合作协议，授信额度高达20亿元以上。但开发区捉襟见肘的财务状况能否保证这些巨额贷款的安全?开发区和银行心里都没底。

　　据调查显示，一些违规设立的开发区严重透支土地资源，助长信贷扩张，为银行呆坏账的又一轮增长埋下隐患。

　　国土资源部土地利用管理司副司长束克欣表示，工业园区1平方公里要投资2亿元，3万多平方公里总投资将高达6万亿元，即便按照10%的启动资金计算，也至少需要投资6000亿元，这其中蕴涵的金融风险必须关注。

　　华北某开发区管理委员会主任表示，开发区要达到水、电、路、通讯“四通一平”的基本设施合格要求，每平方公里需投入资金约3亿元左右，综合各地平均水平后，此项投资也需每平方公里1.5亿元。每个开发区需建设的前期基础设施面积约为总面积的10%左右，如果按照此次全国撤并2046个开发区需施工的面积匡算，仅此次撤并涉及的银行贷款就相当惊人。特别是一些区、县政府的开发区，由于缺乏融资渠道，银行贷款更成为前期开发资金的主要来源。而很多开发区在开发多年后仍“人烟稀少”，银行贷款的收回可谓遥遥无期。

　　一位业内人士感慨，银行给开发区的贷款情况复杂，涉及到各方面。开发区贷款已成为各大银行的隐私，没有一家银行愿意提供开发区的贷款具体情况。

　　苏州科技学院王旭章教授指出，一些开发区的前期投资多来自银行贷款、企业拆借，如果开发区招商引资成效有限，贷款银行潜在的坏账风险绝对不容忽视。王旭章的一篇《危言苏南开发区建设的金融风险及其出路》的报告称，政府无力承担开发区的全部开发费用，一般有50%的费用是通过向银行借贷来完成的。而贷款一般是通过土地出让来还，各开发区相互竞争而压低地价，在土地价格低于开发成本的情况下，开发区的贷款根本无力偿还，隐藏着金融风险。而无法还贷也无法支付基础设施建设费用，只好再圈地，导致恶性循环。解决开发区资金支持良性运转问题，已经迫在眉睫。

　　王旭章说，要改变目前开发区非理性建设并引发金融隐患的现状，需要三管齐下，即政府退出开发区的开发建设竞争性领域;行政的决策、执行、监督进行分离;对行政行为进行有效监督和约束。

　　“铁腕”治理

　　国务院近日发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求各地区、各有关部门全面清理整顿各类开发区，加强建设用地管理。紧接着，建设部出台了《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》，要求各地对行政辖区内各类开发区进行清理整顿。此前的2003年8月上旬，国土资源部、国家发改委、建设部、审计署等5部委组成10个联合督察组，对全国土地市场秩序治理整顿进行检查。

　　据知情人士透露，现在督察组的调研已经结束，但要进行长时间的汇总讨论，下一步可能会专门对开发园区的设立、管理、土地等问题出台一系列法规，对开发园区的管理进行约束。开发区出现的问题，有深层次的原因，首先是体制方面，现在我国实行五级财政体制，中央财政、省财政、市财政、县财政和乡镇财政，发展工业是增加财政收入最有效的方法，所以都争着搞开发区，政府也很难对其进行约束。其次，国土资源部门现在尚未实行垂直管理，其土地管理业务归上面管，但人事任命是归当地政府管，因此，土地局局长肯定还要听市长的。

　　为进一步合理开发利用土地资源做好土地开发整理工作，国土资源部也于日前又发布《土地开发整理若干意见》，确定了全国土地开发整理的基础原则，即坚持统筹规划，合理开发利用资源，切实保护和改善生态环境;坚持内涵挖潜与外延开发相结合，以土地整理和复垦为重点;坚持维护土地权利人合法权益，提高土地利用效益;坚持依靠科技进步和创新，实现数量、质量和生态管理保护相统一;坚持优化土地利用结构，促进经济社会和资源、环境的协调发展。

　　“在半年之内，中央主管部门为开发区整顿召开了3次大型会议，这在历史上是从来没有过的事情。这体现了中央政府对于土地治理以及开发区整顿的决心。”国土资源部土地利用管理司副司长束克欣说。此次国家大力整顿开发区的原委是，各地在建设开发区过程中严重偏离中央当初铺设的轨道。

　　据称，中央从1984年开始在沿海地区设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济增长点。但是，中央的设想在各地的实际操作中却变了味。许多地方领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，甚至“镇镇建区、乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，如“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“工业园”、“创业园”、“软件园”等。

　　据悉，目前已基本刹住乱设开发区圈地之风，各地停止新的开发区和扩大规模的审批，初步遏制了违法乱批、滥占耕地的势头。国务院最近有一个通知明确提出，除国务院和省级政府批准(或同意)设立的各类开发区之外，其他所有开发区都视为违规设立，皆在整顿之列，都必须按照“撤销、核减、整合”的要求统一进行整改。对治理整顿土地市场秩序中发现的重大土地违法违纪案件，国土资源部、审计署等部门，要从严从快查处，坚决刹住乱占、滥用耕地的歪风。

　　何去何从

　　国土资源部通报全国土地市场秩序治理整顿工作进展爆出惊人数字：全国撤并整合各类开发区2046个，查处土地违法案件16.8万件。

　　“清理整顿各类开发区建设用地，并不意味着今后开发区在土地开发和使用规模上就此走向萎缩，一次土地治理远没有解决制约开发区发展的所有掣肘之痛。因此，开发区要走的路还很长。”这是从“中国开发区创新与发展高层论坛”会议上传来的声音。据获悉，商务部正会同相关部门商讨开发条例的出台工作，此条例的出台会给民营企业创造更好的入驻开发区的契机。

　　有关专家对开发区的管理不无忧虑，“政府派出的驻区机构越来越多，开发区的行政班子越来越庞大，这种做法很可能会加大开发区向旧体制复归的压力。”而所谓旧体制复归，主要表现为：政策灵活性差，甚至出现政府插手企业内部的管理，为企业定指标、定任务的情形。

　　其实，旧体制的复归有着其深刻的客观原因。有关专家分析这种现象时表示，一般来说，开发区管委会更多的是行使一种经济管理职能，比如产业项目引进、企业孵化等。随着开发规模的不断扩大，需要处理很多行政事务、社会事务。因此，在这种情况下，各种管理机构纷纷踏进开发区，从而出现管理体制复归的迹象。

　　为此，体制创新战略对开发区的建设和发展至关重要，而旧体制复归问题也亟待解决。从法律上明确开发区的管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境的关键。

　　业内人士分析，目前，开发区还面临优惠政策问题。开发区在创立之初，形成对优惠政策依赖程度大、适应市场能力不强的特征。然而，目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化。一些地方的开发区仍寄望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠优惠政策来招商，甚至采取免费提供土地的做法，势必造成无序竞争加剧。

　　据了解，地方开发区的开发成本一般是每亩地20多万元，但有些开发区卖给投资方仅几万元，甚至“零地价”。为了吸引投资，有些开发区推出各种名目繁多的税收减免、配套融资、政府启动资金等优惠政策。国家税收政策变成地方招商引资的让利筹码。

　　国务院研究室宋宁博士指出，过分强调优惠政策，弊端显而易见。不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争。更有甚者，一些外来投资企业在优惠政策期限过后就绝尘而去，或改头换面成立新公司，造成企业投资短期化，不利于开发区经济的持续发展。在招商引资方面，应构架当地的产业集群，发挥龙头企业的生产优势，带动相关产业发展，提高生产的配套能力、辐射能力，从而提高核心竞争力。

　　有关专家表示，开发区数量与规模的盲目扩张，实际上酝酿着新一轮重复建设浪潮，即在高新技术领域的重复建设。如果把握的好，通过吸收利用非政府资本形成以高新技术产业为主的现代工业结构，将有助于改变当地的经济结构。在引资问题上，以前的开发区主要以外资为主，而目前国内民营经济的崛起，无疑给开发区的资本引进提供了渠道。事实上，近几年来“江浙兵团”跨区跨省的成功运作值得推广。