民营进入公用事业，同民营进入其它行业相比，无论是广度还是深度都逊色许多。自市场化取向的改革目标确立以来，各地都在探索公用事业的投资和经营模式，到2002年12月27日，建设部发出了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。党的十六届三中全会进一步明确指出：“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”可以预见，随着社会主义市场经济体制的完善、垄断行业改革的稳步推进，民营进入公用事业的速度势必会加快。

　　一、公用事业是一个特征鲜明的产业集合

　　公用事业是一个产业集合概念。这些产业共同的基本特征是它们提供的产品或服务具有普遍性和长期性，其价格的形成和调整涉及到大多数居民的利益，不能随行就市，完全按供求规律行事，因而有别于一般竞争性商品，其产品或服务被称为公共产品或准公共产品。可依据各个产业的特性划分为不同的类型。

　　1、按产品或服务作用范围的大小，可分为局部性公用事业和全局性公用事业。局部性公用事业主要指城市公用事业，即城市供水、排水、供气、供热、公共交通、市政工程、园林绿化和环境卫生等方面，其服务对象只限于城镇居民。全局性公用事业主要指产品或服务作用范围超出一个局部性区域，甚至覆盖全国，如电力、邮政、电信、航空、航运、公路和铁路等。无论是局部还是全局，其生产都需要巨额的一次性建设投入，只有通过销售数额足够巨大的产出品，才能分摊全部投资，其投资回收期也较长。

　　2、按垄断特质可分为自然垄断公用事业和行政垄断公用事业。自然垄断是竞争过程中形成一个垄断结果;而行政垄断是由政府部门以规章制度、行政命令维持行业垄断地位。我国现行的公用事业既具有自然垄断的特性，又是一种典型的行政性垄断。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。

　　3、按产品或服务的消费特性，可分为商品性公用事业和公益性公用事业。前者指公用事业提供的产出品与一般商品的生产和消费特征相同，都具有生产环节的可分性、消费的排他性和公平性等特征，因而这部分公用事业的生产与消费具备进入市场的必要条件，企业可以盈利为目的生产或提供商品。另外一些公用事业提供的产出品不仅具有经济效益，还具有社会效益、生态效益以及国防安全性，因而在消费环节上具有不可分割性，除国防安全以外的其它一般公益性公用事业，由民间机构出资兴建甚至捐赠也是可能的，并且应当受到鼓励。

　　二、公用事业民营化逐渐形成共识

　　从总体上看，公用事业无论是城市还是全国型垄断行业，其新建和扩建资金基本上都由政府提供，经营者由政府指派，产品或服务价格由政府决定。与低工资政策相适应，公用事业采取低价格、高财政补贴的机制。改革开放使各项经济活动得到了迅速发展，公用事业单纯依靠政府投资已无法满足需要。

　　随着改革的深入，垄断性行业的深层次矛盾显现出来。主要表现有二：一是垄断利益与行政性垄断相结合，使得监管流于形式。垄断性行业基本采取政企不分的国家垄断体制。政府监管部门对垄断部门缺少足够的有约束力的监管，监管方式也缺少法律法规依据;二是垂直一体化垄断的格局事实上阻碍新的行业进入者。可竞争和具有自然垄断性质的环节，都掌握在垄断部门手中。虽然在竞争性的环节上引入了新的进入者，但原有的垄断部门在自然垄断环节凭借独占的垄断权力，使竞争对手常处于劣势。无论如何，行业垄断有悖于市场化取向的改革，特别是中国已经加入WTO，在向外资开放垄断行业的背景下，似乎找不出理由来阻止民间资本进入公用事业领域。

　　对于城市公用事业，城市化步伐加快对其需求急剧增加。据国家统计局提供的数据表明，城市供水、供气以及供热从1985年到2001年的总量持续增长，而不得不引起足够重视的是，无论是用水普及率还是用气普及率在2000年之后都急剧下降，2001年用水普及率72.3%甚至低于1985年81.0%的水平，2001年人均生活用水量也接近1985年的水平，2001年用气普及率60.4%也远低于1995年70.0%的水平。可见，公用事业现有的供给增长速度低于需求增长速度。分析原因，除公用事业企业的设施随着使用年限的增加，设备老化、管网失修，亟待更新改造。特别是随着改革的深入、竞争的加剧，国有公用事业企业的弊端日益暴露，除成本高、效率低、亏损大、服务差等表面上的原因之外，更深层次的原因是，城市化过程中公用事业供给的国有体制与市场化需求之间的矛盾。

　　为缓解这一矛盾，地方政府虽然左冲右突，但还是不得不为公用事业背上了沉重的财政包袱。传统意义上“公用事业=公营事业”的模式不断受到质疑和挑战。于是，在未能得到中央明确的政策之前，地方政府大都是“少说多干”，力求在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个均衡点。

　　应该说，如果没有民营企业热衷于参与公用事业，公用事业民营化的共识也难以形成。民营企业投资于公用事业，具有良好的现金流，回报稳定，受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。随着科学技术的发展和改革创新，公用事业自然垄断具有了竞争的性质和特点，为民间资本的进入提供了机会。

　　三、当前民营进入公用事业的主要障碍

　　1、观念障碍

　　在传统观念中，公家的总比私人的好，国营的总比民营的强。对于一般民营企业而言，公用事业投资大、周期长，是个赔钱的买卖，私人无力投资，也不愿意经营。对地方政府而言，在供水、供电、供气等基础设施领域，民间资本投资首先感到竞争压力的是本地国有企事业单位。是让普通居民得到更多、更好的公用事业服务，还是让垄断部门艰难地维持现状?地方政府常常会遇到此类两难选择。比较而言，往往是前者服从于后者。

　　2、体制障碍

　　初步形成的市场经济体制，政府的行政控制能力依然很强，法制化能力却十分薄弱。参与公用事业民营化的私人投资者和贷款人最大的担心是政府更迭，官员食言。虽然目前政府已出台不少有关公用事业民营化的政策主张，但由于未能制定出开放公用事业范围、步骤和关键细节，政府主张仍停留在一般性宏观号召而缺少具体可操作性。当前，民营企业在运营中陷入一种两难境地：如城市居民用水价格带有极强的福利性及公益色彩，价格背离价值现象严重，供水企业一般都处于经营亏损或保本状态，民营企业进来后如果想赚钱，势必期望水价上涨，而这不是企业单方面能决定的，至少要召开价格听证会。因此，公用基础设施的民营化过程中，一定要有法律保护。

　　3、信用障碍

　　一定程度上可以说，信用障碍是体制障碍的延伸。公用事业吸引民间投资，采用市场契约的基本方式缺乏信用观念，自然也就缺乏契约观念。政府与国内民间资本之间不能按“招之即来，挥之即去”的态度行事。

　　4、既得利益集团的阻挠

　　有相当部分公用事业，如电信，对竞争有很强的渴求，但现实中存在着进入障碍，在位的既得利益集团可以通过反竞争行为威胁潜在的竞争者。他们甚至假借种种托词直接影响政府公共决策，进而阻碍民营化进程。

　　5、监督者谁来监督

　　由于公用事业与多数人的利益息息相关，为保证多数人的利益不受侵害，无论公用事业的投资主体和经营主体是谁，毫无疑问都需要有一个监督者存在。找一个监督者也许不难，困难的是，在当前的体制下由谁来监督呢?

　　6、民营企业自身素质的提升

　　企业自身素质的提升是民营企业进入公用事业领域并取信于民的第一要务。与一般行业不同，公用事业属于服务性行业，涉及面很广，民营企业投资前需进行多方面考察和科学论证，把工程项目建设好、运营好。一方面让企业做大做强;另一方面树立重服务质量、守信用的形象。

　　(作者系中国社会科学院私营企业研究中心博士后)