城市公用事业是计划经济体制的最后一个堡垒。攻克这个堡垒，对于发展社会主义市场经济意义重大。

　　目前，我国城市公用事业改革已引起了有关方面的高度重视，政府有关部门陆续出台了一些政策法规，为公用事业市场化改革创造了条件。一些城市政府已开始开放或部分开放公用事业，允许民营和外资企业进入，并在实践中探索出了一些有效的方式，取得了一定经验。

　　由于城市公用事业市场化改革在我国开展的时间还不长，需要探讨的问题还很多。一方面，我们要借鉴国外一些成功和成熟的做法，向国际惯例靠拢;另一方面，也要不断总结实践经验，大胆创新，在改革中不断完善。

　　一、选择合适的投资运营模式

　　投资运营模式的选择是一个至关重要的问题，因为合作方式以及监管模式都由此决定。而不同模式的选择，主要取决于城市政府对公用事业投资建设运营的思路。

　　在最常用到的BOT(Build Oprate Transfer，简称BOT)模式下，又有一些细分的类型。第一，通过谈判建立的政府和民间的合资企业，其优势是前期费用比较低，法律结构和融资结构相对简单。缺点是缺乏充分的竞争，政府的角色是双重的，既负责监管又负责投资运营，责任不易分清。第二，通过谈判建立的民间合资企业。其优点是前期费用较低，政府的监管比较公平。缺点是竞争不够充分。第三，公开招标，其优势是通过竞争投标可以降低成本，提高效益;能更好地分配各种投资风险，有利于减小风险;具有公开、透明的程序和相对独立的解决争端机制程序，政府、企业的职责分明。正因为有这些优点，才保证了投资者愿意介入，外国投资者也比较推崇。其缺点是参与方较多，手续较复杂，合同结构也相对复杂，前期费用高，因此不适合小规模投资。

　　PPP(Private Public Partnership，简称PPP)模式是一种国际上新近兴起的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，又被称为国家私人合营公司。其典型的结构为：地方政府或政府部门通过政府采购形式与中标单位组成特殊目的公司，签订特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设及有效运营。

　　PPP模式的基本特征是共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。其最主要的优点是使公共机构和民营机构能最大限度地发挥各自的优势。公共部门可根据需要制定相应的政策，提供较强的支持系统。民营机构可以发挥其资金相对充裕、拥有先进的管理模式与丰富的管理经验、灵活性强且具备较强创新能力的优势。

　　深圳市曾通过国际招标招募的方式向国际战略投资者出售公用事业企业的部分股权，在一定意义上可以看作是PPP模式在中国的尝试。

　　二、构建新的监管模式

　　随着城市公用事业市场化进程的加快，政府监管体制改革已被提上了日程。现行监管体制的问题主要表现在，监管部门的设置与职能划分不尽合理，责权利不对称;监管能力不足，监管过程不够透明，缺乏有效的监管手段减少信息不对称带来的监管失效;缺乏足够的激励手段吸引专业人才承担公共监管的职能。这些缺陷已经造成很多监管功能实质上的缺位。

　　要深化公用事业监管体制改革，必须树立新的监管理念，学习和借鉴国际先进经验。监管的目标是为了保证公共利益，从这一点出发，监管规则的制定者、监管执行者和被监管对象应是相互独立的主体。

　　从国际经验来看，成立独立的公用事业监管机构、保证统一管理已经成为大势所趋。监管机构通过立法授权，具有准司法能力，同时要有独立的经费来源，要有相当数量的专业技术人员;另一方面要加强行业协会和中介组织建设，为公用事业监管提供有力的支撑。

　　政府监管必须确定一种承诺机制，保证被监管企业生产或运营的可持续性，让企业保持良好的财务状况。在保证企业可以回收成本并有合理利润的前提下，效率应成为政府监管的最重要目标。

　　在公用事业市场化过程中，会出现大量政府与民营机构合作的情况，因此在构建新的监管框架过程中，政府要充分咨询利益相关方的意见，如行业协会、运营者、消费者、潜在投资伙伴等。只有利益相关方都进入监管过程，才能形成有效的监管模式。

　　三、关于法律保障

　　与其他领域的立法相比，应当说，我国目前在公用事业方面的立法还比较落后，要加强这方面的立法，一方面需要国家进行统一的立法，为公用事业市场化改革提供相对统一的制度安排;另一方面，公用事业主要是地方特别是城市的事务，因此地方人大和政府加强立法就显得尤为重要。各地应当及时总结实践经验，把一些带有普遍性和规律性的东西上升为法律。

　　在立法的内容上，特许经营合同是一项重要的内容。特许经营合同与一般的民事合同不同，有特殊的权利义务规定。关于价格监管，普遍服务问题，政府的监管权配置及监管程序，违约风险、赔偿责任和处罚办法等，都要在特许合同中规定清楚。政府与私人投资者签订具有法律效力的合同，对双方都是一种约束和保障。但中国现行的合同法还没有关于特许经营合同的规定，也没有行政合同法，因此如何设计特许经营合同，是在实践中需要解决的问题。

　　另一个重要内容就是价格监管。公用事业价格是个很复杂的问题，与投资者的积极性、消费者的承受能力和社会的整体利益密切相关。采用什么定价原则和定价方法、利润率如何控制、成本如何核算和监控、定价程序如何确定、如何实行价格监督等等，这些问题都需要进行规定，而现行的《价格法》过于原则，显然满足不了这些要求。